俄罗斯外交加速“向东转”的原因、举措和初步结果

• 2020-05-19
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作者：王宪举，中国人民大学-圣彼得堡国立大学俄罗斯研究中心副主任，中国人民大学国家发展与战略研究院特聘研究员，国务院发展研究中心欧亚所研究员

【内容提要】乌克兰危机爆发以来，俄罗斯出于内政外交需要，调整了对外政策，加快“向东转”速度，加大亚太外交和欧亚外交的力度。俄为此采取了一系列举措，其中俄中关系不断深化发展，欧亚经济联盟建设初见成效，与东盟合作有所加强，“大欧亚伙伴关系”积极推进。但是，俄加快“向东转”也遇到一些困难和问题。能否克服这些困难，将影响到俄“向东转”战略的成效。

【关键词】“向东转” 欧亚经济联盟 上海合作组织 大欧亚伙伴关系

2014年乌克兰危机爆发以来，俄罗斯调整对外政策，由过去以欧美为中心改为加快“向东转”，核心是推进欧亚经济联盟一体化，重点是发展与中国、印度、日本、东盟的合作关系，目标是建设“大欧亚伙伴关系”。六年来，部分举措已初见成效，但也出现一些新的困难和问题。俄罗斯调整对外战略对中国也产生一定的影响，主要是积极的一面，但也有消极因素，值得我们妥善应对。

一、俄与美欧关系恶化迫使其加速“向东转”

自从普京2012年初再次入主克里姆林宫后，美国即改变对俄政策，停止“重启”，恢复“遏制”。2013年11月欧盟与乌克兰签署“联系国”协议，导致乌克兰危机爆发，亚努科维奇总统逃遁，亲西方势力攫取政权。俄罗斯采取对抗方针，在克里米亚组织全民公决，将其并入俄罗斯联邦。俄虽未接受乌克兰东部顿涅茨克和卢甘斯克两个“人民共和国”加入俄联邦的请求，但要求基辅政府给予它们高度自治的地位。这两州“民兵”能够抗御乌克兰政府军，与俄方支持不无关系。美欧以俄“破坏国际法”为由，对俄实行全面而严厉的制裁，使俄经济遭受重创，双方经济、贸易、科技领域的关系骤然下降。2014年俄与欧盟贸易额3773亿美元，比2013年下降10%。2015年俄美贸易额不到200亿美元，比上一年下降30%²。尤其是美国和欧盟禁止对俄融资和投资，扰乱了俄与西方国家的经济合作，破坏了俄企业的日常运行，其效率大幅降低。2014年俄国内生产总值仅增长0.7%，远低于预期指标。2015年经济更下降3.7%，居民实际可支配收入下降4%。尽管如此，欧盟仍以“明斯克协议没有得到落实”为由，不断延长对俄制裁。

在政治、军事、外交领域，俄与美国为首的西方阵营对抗迅速加剧。美欧决意利用乌克兰危机，把乌克兰彻底拉到西方一边，把俄在欧洲的地缘政治空间挤压到最低程度，使俄失去东山再起的可能性。美欧中止了本该由俄罗斯在索契主办的“八国集团峰会”，在布鲁塞尔举行了把俄罗斯排除在外的七国领导人峰会。2014年9月举行的北约峰会决定进一步支持乌克兰，把俄罗斯确定为“对手”，规定 “北约各成员国的国防预算应至少达到本国GDP的2%。峰会决定在东欧前沿部署数千人的快速反应部队，防范可能出现的“入侵”。从2014年开始，北约大规模军事演习急剧增加，而且大多在俄罗斯周围国家或地区举行。

俄也以牙还牙，对欧美实行全面反制裁。俄与西方关系降到苏联解体以来的最低点。俄领导人称，俄与美国、北约关系“正在滑向冷战”³。俄政治精英们认为，俄致力多年的建设“大欧洲”的机会之窗已经关闭，俄与欧盟曾经商谈的建立经济、安全、科教文化、国际合作等四个“统一空间”的目标已遥不可及。欧陆的分裂不仅是彻底的，而且不可逆转。而亚太地区却呈现蓬勃发展的势头，21世纪将成为“亚太世纪”。这对于领土横跨欧亚大陆的俄罗斯来说，恰是改变自己“国家身份”的一个良机。

正是由于俄与美欧的结构性矛盾，即战略利益和地缘政治利益相左、相互缺乏信任、核武器和常规军备竞赛以及地区利益冲突，克里姆林宫对俄与美欧大国关系的战略发展趋势作出了严峻评估。加上对俄国内东西部发展不平衡、需要加快远东和西伯利亚经济社会发展、使俄融入亚太地区的考量，俄罗斯决定大幅调整对外战略，改变此前“双头鹰”外交朝向东方的那一头明显弱小的状况，加快自2012年开始的“向东转”速度，从“大欧洲”转向“大欧亚”。2016年12月普京总统批准的《俄罗斯对外政策构想》指出：“俄罗斯将加强本国在亚太地区的地位并与该地区国家发展关系视为具有战略意义的外交政策方向，因为俄罗斯就属于这一发展迅速的地缘政治区域。”⁴

二、加速“向东转”的主要步骤

（一）以欧亚经济联盟为核心

2015年1月1日，俄罗斯启动以俄、白俄罗斯、哈萨克斯坦为成员的“欧亚经济联盟”。当年即把吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚接纳为成员国，与越南签署自贸区协定，与中国发表关于“欧亚经济联盟建设与丝绸之路经济带建设对接”的联合声明。此后几年内，又吸纳摩尔多瓦为观察员国，与新加坡、伊朗签署自贸区协定。2018年《欧亚经济联盟海关法典》生效，旨在统一联盟成员国海关管理，为企业进出口贸易创造更有利条件。俄计划在2025年前实现欧亚经济联盟商品、服务、资本和劳动力的自由流动，并以联盟为核心推进“大欧亚伙伴关系”战略。2020年3月6日，乌兹别克斯坦政府决定以观察员身份参加欧亚经济联盟⁵。这无疑是对俄的欧亚一体化进程的又一支持。

（二）以中国为主要伙伴

俄罗斯把中国作为加强“向东转”战略的最重要环节。六年多来，普京总统与习近平主席举行30多次会晤，不断把俄中关系推向新高。在政治上，俄中在国际和地区事务中相互支持，密切合作，反对美国霸权主义行径，构建公正合理的国际新秩序；军事上，两国频频举行联合反恐和海上演习，开展军技合作；在经贸上，2018年中俄贸易额突破1000亿美元，占俄外贸总额的15%。中国连续九年成为俄第一大贸易伙伴。2019年12月2日，中俄东段天然气管道开始通气。同年6月习近平主席访俄期间，两国宣布建立“新时代全面战略协作伙伴关系”。2020年初新冠肺炎疫情爆发以来，中俄两国互相支持，互相帮助，体现了战略协作伙伴的友情与合作精神。

（三）以上海合作组织为平台

俄罗斯重视上海合作组织，充分利用这个“公器”为本国利益服务。乌克兰危机发生以后，随着欧亚经济联盟的诞生和发展，俄调整了对上合组织的政策，力图把该组织从中亚地区扩大到整个欧亚大陆，成为“非西方国家联盟”。2016年6月普京总统称，上合组织成立十五年来，“其威望大大提高，对地区进程的影响加强，俄将上合组织框架内的合作视为本国对外政策的优先方向之一”。在俄罗斯竭力推动下，2017年6月印度和巴基斯坦成为上合组织首批扩员国家。这是俄在实施“大欧亚”战略上迈出的重要一步。俄把上合组织看作构建“大欧亚伙伴关系”的平台，认为上合组织成员国是欧亚大陆的核心，它们的相互关系与协作将决定今后该地区发展的方向。俄主张大幅扩员，称“上合组织成员国越多，其合法性就越大”。普京总统的智囊人物卡拉加诺夫还建议改造上合组织秘书处，使它在构建“大欧亚伙伴关系”过程中发挥机构和机制作用。

（四）以“东方经济论坛”为纽带

自2015年以来，俄每年9月在符拉迪沃斯托克举办“东方经济论坛”。该论坛主要面向亚太地区，扩大俄远东地区与亚太国家的合作。日本、韩国、印度、蒙古、东南亚国家领导人都参加过该论坛。2018年9月11至12日，习近平主席参加第四届东方经济论坛，就发展俄远东地区与中国合作达成一系列协议。2019年，印度总理莫迪成为论坛主宾。印俄签署了价值145亿美元的军火协议。今后，随着“大欧亚伙伴关系”计划逐渐展开，该论坛的范围也将不断扩大。

（五）以“大欧亚伙伴关系”为目标

2015年12月3日，普京总统发表国情咨文，其中建议上合组织、欧亚经济联盟和东盟就建立“经济伙伴关系”开始磋商。12月15日，梅德维杰夫总理在上合组织总理会晤时重申了这一建议。2016年6月17日，普京在圣彼得堡国际经济论坛上正式提出“大欧亚框架内的经济一体化议题”。他说，“我们提议建立大欧亚伙伴关系，参与者可以包括欧亚经济联盟成员国、以及中国、印度、巴基斯坦、伊朗等与俄罗斯关系密切的国家和组织”。这是俄罗斯加强“向东转”的最新、最宏大的倡议，最重要的目标，同时也是具体的抓手。从俄国内目的来说，俄此举是要加快远东和经济发展、改变俄欧洲部分和亚洲部分发展严重失衡的状况，使俄融入亚太地区经济圈；从对外目标来说，俄需要以欧亚经济联盟为中心，联合上合组织、东盟及其他非西方国家，形成“大欧亚共同体”，以应对美国的新“印太战略”。俄希望通过建立“大欧亚伙伴关系”网，使俄成为一个更强盛的欧亚大国，在欧亚经济、军事政治与安全事务中发挥核心作用，在未来国际新秩序中占据举足轻重的地位。

当然，俄加速“向东转”主要是外交和经济转向，而不是文明和文化转向。转向东方的目标不是为了离开欧洲。转向东方也不意味着完全转向中国，俄认为“不能把所有鸡蛋都放在一个篮子里”。“大欧亚伙伴关系”的其中一个目标是与欧盟开展对话合作。如果该计划发展顺利，将在俄与欧盟关系中增加一个新平台，扩大双方在经贸等领域的合作。

三、加速“向东转”初见成效

近几年来，俄加速“向东转”举措的效果日渐显现。

（一）远东地区发展加快

六年来俄罗斯远东地区的经济社会发展取得明显进展，经济增速超过俄罗斯内地的平均增速。吸引的外资额多于俄罗斯其他地区。据俄副总理兼总统驻远东联邦区全权代表特鲁特涅夫说，2015至2017年俄远东地区新启动投资项目约500个，吸引投资约250亿美元。远东人口约620多万，占全国人口不到5%，但吸引直接外资的数额却占全国的26%。2017年远东投资增长17%，在全俄居首位。普京总统在2019年东方经济论坛上称，2015年以来俄远东地区共吸收投资6120亿卢布，5年间创造了3.9万个工作岗位，工业产值增长23%⁶。远东地区的吸引力已大幅提高。过去几年人口流失显著减少。业已建立的十几个“超前经济发展区”和符拉迪沃斯托克自由港虽然还处于初始阶段，但其经济和社会效益已初见端倪。

（二）西方不亮东方亮

随着对外政策调整，俄在国际上陷入孤立的僵局已经打破，在中东的地位得到加强，与美欧的关系有所缓和，在亚太地区、特别是欧亚地区的作用进一步提高。“用西方不亮东方亮”来形容俄罗斯最近六年的外交，可能是比较贴切的。这一期间，俄与西方的关系基本上停滞不前，与美国和北约的军事对峙陷入僵局。美国退出了“中导条约”，并扬言不再延长《新战略核武器条约》。为了争夺欧洲能源市场，美国打压俄与德、法等欧洲国家合作的“北溪-2”号天然气管道项目，迫使波罗的海海底管道的敷设工程中断。欧盟每半年一次举行的峰会，不断延长对俄经济制裁，使本来资金和投资捉襟见肘的俄罗斯雪上加霜，经济和社会发展步履艰难。但是在东方，俄罗斯与亚太国家的合作却是风生水起，有声有色。俄罗斯与中国的“全面战略协作伙伴关系”不断巩固发展，走进“新时代”。2018年和2019年连续两年双边贸易超过1000亿美元。截止2017年，中国对俄经济的投资额达360亿美元。其中2017年22.2亿美元，同比增长72%。两国在文化、教育、旅游等领域的合作也有较大发展。2020年5月，黑龙江（俄罗斯称阿穆尔河）上第一座公路桥——黑河至布拉戈维申斯克大桥已获得运营许可，一俟新冠病毒限制措施解除，即开始运行。

俄与印度的“战略伙伴”合作逐年加深，最能反映两国关系合作程度的军火贸易和军事技术合作不断加强。普京总统2019年9月在俄印第20次首脑峰会上表示，“俄罗斯一直在装备和升级改造方面向印度武装部队包括海军提供协助。印度海军现役舰船中不少由俄罗斯制造，其中包括‘维克拉玛蒂亚’号航空母舰……俄罗斯不仅向印度提供武器，而且与印方伙伴共同制造新型军用产品。目前在印生产卡拉什尼科夫小型武器、K-226T直升机和导弹系统的联合项目正在实施中。”⁷

俄罗斯与日本的关系稳中有进。六年来普京与安倍进行了互访，并在各种国际会议场合会晤二十余次。日本提出加强双边经济合作的“八项建议”，以换取领土谈判的进展。2016年12月底，普京总统访日，两国签署81个文件，其中23个是关于远东经济合作的协议，包括俄远东发展部与日本经济、贸易和工业部合作备忘录，远东吸引投资和支持出口署与日本外贸发展组织的备忘录，俄日合作在纳霍特卡合作建设矿肥厂的协议，在符拉迪沃斯托克自由港建设门诊和康复中心协议等。两国还签署了新的避免双重税收协议。2017年9月俄罗斯直接投资资金会与日本JBIC国家银行签署协议，双方各出5亿美元，作为投资基金。俄日合作的亚马尔液化天然气项目第一条管线于2017年12月上半月竣工并投产。除了远东地区外，日本还在俄罗斯中部乌里扬诺夫市建造马自达发动机厂，2018年开始建造卡车组装厂，以便扩大日本在俄罗斯汽车市场的份额。2019年普京出席在大阪举行的20国集团峰会期间会见安倍，就发展双边合作达成一些新的共识。9月5日，安倍再次赴符拉迪沃斯托克参加“东方经济论坛”。他透露，日俄两国之间达成的协议，包括俄允许日本居民去千岛群岛祭扫祖先墓地的协议正在落实。

（三）欧亚经济联盟不断走强

欧亚经济联盟在机制建设、制定海关法典和发展经贸关系、构筑共同市场等方面取得了显著进展。建立了最高理事会、政府间理事会、欧亚经济委员会三个纵向机构。作为执行机构的欧亚经济委员表现出比较突出的能力。在对外关系方面，与中国、越南、新加坡、塞尔维亚、伊朗签署了自贸协议或经贸合作协定，目前正与埃及、以色列、印度洽谈自贸区或贸易便利化协议。五年多来，联盟的内外贸易均有增长。2017年联盟内部商品贸易额534亿美元，2019年增至610亿美元；2015年联盟成员国与第三国进出口贸易额为5795亿美元，2018年增加到7534.2亿美元。随着联盟的巩固与发展，俄罗斯与中亚国家在政治、安全、军事、外交、经济贸易和人文等领域的合作获得全面发展，俄在中亚地区的地位得到加强。新冠肺炎疫情爆发以来，欧亚经济联盟也采取了联合措施加以应对。3月25日欧亚经济委员会通过决议，半年内禁止向欧亚经济联盟境外出口护目镜、口罩、防护服等各类防护物资，并对用于预防和防止新冠肺炎疫情传播的医疗用品及其生产原料进口实施零关税。3月31日欧亚经济委员会执委会又宣布，自4月上旬至6月30日暂停欧亚经济联盟国家部分粮食产品出口。欧亚经济联盟显示了“抱团取暖”的作用。

（四）与东盟合作得到加强

发展与东盟合作是俄罗斯“大欧亚伙伴关系”的重要组成部分。2016年5月，俄与东盟峰会在索契举行，签署了《索契宣言》，决定构建战略伙伴关系，并通过了相应的行动计划。双方表示“将在加强对话、促进经济合作、活跃社会与文化交流、减少发展差距等方面展开合作”，努力在能源安全、油气、电力、民用核能等领域探讨新的合作机会。

索契峰会后，俄增强了与东盟的政治对话，在雅加达设立了俄常驻东盟代表处，就亚太地区形势、应对地区威胁与挑战等问题协调立场，在加强打击恐怖主义、毒品贩运和有组织犯罪等方面开展合作。2017年俄与东盟贸易额增长35%，双向累计投资额达到250亿美元。2019年双方贸易总额超过200亿美元⁸。俄与越南、印尼的军技合作水平得到提高。

为了推进“大欧亚伙伴关系”，俄罗斯与东盟各国，并通过上合秘书处与东盟秘书处进行了洽谈，虽未就具体事宜达成协议，但毕竟“磋商机制已经启动”。

四、困难和问题

俄罗斯加快“向东转”政策在取得进展的同时，也遇到了困难和问题。主要是内外两个方面：

—— 从俄自身来说，是“心有余而力不足”。六年来俄经济因西方制裁、石油价格下跌和本国经济结构不合理的影响而停滞。2017至2019年国内生产总值仅分别增长1.8%、2.5%和1.3%。2020年爆发的新冠肺炎疫情又对俄罗斯经济造成严重打击，今后5年很可能是低增长或停滞的态势。2018年俄罗斯国内生产总值1.66亿美元，居世界第11位，占世界的1.9%⁹。欧亚经济联盟在世界GDP的份额也只有3.5%，占世界贸易总额的2.8%。而中国和印度分别占世界GDP 的15%和3.2%。东盟十国2018年经济实际增长5.2%，GDP 2.93万亿美元，增速和总量均超俄。此外，俄以能源经济为主的发展模式对亚太国家和欧亚国家也没有吸引力。在这种情况下，俄罗斯推进“大欧亚伙伴关系”战略的进程可能受到消极影响。

—— 从外部来说，美国的“遏制”政策以及有关国家的复杂态度对俄“向东转”造成了麻烦。美国对俄的“遏制”是全方位的，它不仅在欧洲和中东，而且在亚太和欧亚地区，都对俄进行打压。华盛顿主导的新“印太战略”的成员国中，把俄罗斯和中国排除在外，并把它们当作“竞争对手”。在朝鲜半岛问题上，华盛顿和莫斯科的立场相左，美国一直试图削弱俄在朝鲜问题上的谈判地位。美国还在欧亚地区，特别是在独联体国家争夺影响力，阻止俄罗斯“重建苏联”。今年1月底至2月初，美国国务卿蓬佩奥访问乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，并在塔什干参加美国和中亚五国外长会议。蓬佩奥回国后的2月5日，华盛顿即公布《美国中亚战略2019-2025》，拟通过扩大经济合作、公共外交等手段加强对中亚渗透，制衡俄罗斯和中国。

亚太地区几个主要国家对俄的态度也有保留。虽然日本与俄罗斯合作关系有所发展，但是，由于领土争端难以解决，日俄经济与投资合作受到很大局限。印度参加新“印太战略”，在俄美之间奉行平衡政策。2018年俄印贸易额仅110亿美元，与两国的政治关系、经济潜力都不相称。印度一直是俄武器装备的主要购买者之一，但今年2月特朗普访问印度期间，双方签署了印购美10亿美元先进武器的协议。迄今印度对“大欧亚伙伴关系”的态度尚不明朗。至于东盟，它主要发展以自己为主、或完全平等的各种合作模式（例如10+1、10+3），致力于建设“区域全面经济伙伴关系”（东盟+中、日、韩、澳、新西兰），恐难在“大欧亚伙伴关系”框架内把国际经济合作主导权让给俄罗斯。中亚国家也不希望上合组织大幅扩员后中亚地区在“大欧亚”关系网中被边缘化。凡此种种，俄罗斯进一步“向东转”的外交途中可谓“鲜花与荆棘同生”，“机遇和挑战并存”。如何克服这些困难和解决这些问题，将直接影响俄“向东转”战略的成效。

注释：

1.本文为作者为中国人民大学-圣彼得堡国立大学俄罗斯研究中心网站供稿，文责自负，特此说明。

2.庞大鹏《俄罗斯的“大欧亚伙伴关系”》，《俄罗斯学刊》 ，2017年11月28日。

3.《梅德韦杰夫称俄美正在走向新冷战对奥巴马失望》，人民网，2014年5月21日。

4.Концепция внешнней политики РФ, 30，11，2016 г.  kremlin.ru.

5.《乌兹别克斯坦将成为欧亚经济联盟观察员国》，中国商务部网站，2020年4月29日。

6.《东方经济论坛成果：俄远东吸引518亿美元投资》,《东北网》，2019年9月17日。

7.《普京：俄罗斯将继续与印度开展军事合作》，俄罗斯卫星通讯社符拉迪沃斯托克2019年9月4日电。

8.《俄总理：俄与东盟国家贸易合作潜力巨大》，人民网，2019年11月4日。

9.《俄罗斯GDP1.66万亿美元》，新浪财经网，2019年12月23日。