印度加入上海合作组织的影响分析-基于地区公共产品的视角

• 2020-06-21
• 次

中国人民大学-圣彼得堡国立大学俄罗斯研究中心研究员、中国人民大学国际关系学院陈小沁教授，中国人民大学国际关系学院研究生李琛在2019年02期出版的《南亚研究》发表题为《印度加入上海合作组织的影响分析-基于地区公共产品的视角》的文章，同时被《中国社会科学文摘》转载。陈小沁教授、李琛指出，上海合作组织2017年在成员国元首理事会第十七次会议上接纳印度与巴基斯坦为正式成员国，实现了组织成立后的首次扩员。成员国数量的增加对上海合作组织未来发展以及地区合作都产生了极为重要的影响，而印度在上海合作组织内部即将扮演的角色尤其值得关注。基于地区公共产品的视角，上海合作组织主要提供安全、经济和人文领域的地区公共产品,但存在着供给水平不足的问题。印度加入上海合作组织在加强与中亚地区的互联互通、提高本土反恐能力以及在地区博弈中平衡各方势力等方面有着自身的利益诉求。从公共产品的基本功能与属性看，印度加入上海合作组织有利于提高地区公共产品的供给水平和推动地区热点问题的解决，但同时，上海合作组织的扩大对于地区多边机制建设、一体化合作与安全秩序的重构既是机遇，也是挑战。

上海合作组织元首理事会第１７次会议于２０１７年６月在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行。在此次会议上，上海合作组织宣布接纳印度和巴基斯坦为正式成员国，这是该组织成立１６年以来的首次正式扩员。随着上海合作组织职能范围扩大以及在地区事务中影响力不断增长，越来越多的周边国家对加入上海合作组织产生浓厚兴趣，而上海合作组织也一直以观察员国和对话伙伴国等形式保持与区域内相关国家的联系与接触。２０１４年，上海合作组织成员国元首理事会第１４次会议批准了«给予上海合作组织成员国地位程序»和«关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本»修订案，进一步完善了上海合作组织扩大与发展的制度保障和法律基础。上海合作组织的扩大反映了全球化背景下国家与地区发展联动性的增强和共同利益的延伸，与此同时，区域内公共问题外部性的凸显需要更多的国家参与合作，共同寻找解决问题的办法。因此,扩员是上海合作组织发展的内在要求和必然趋势。此外，上海合作组织始终奉行不结盟、不针对其他国家和地区以及对外开放的原则，这种开放性与包容性特征也表明扩员符合上海合作组织宗旨的根本内涵与要求。作为南亚最大国家，印度拥有优越的地理位置,且人口众多、市场潜力巨大，其加入上海合作组织会对该组织未来发展、成员国关系乃至地区局势产生重要影响。

一、上海合作组织的地区公共产品评析

公共产品的概念最早起源于经济学领域。美国经济学家保罗-萨缪尔森(Paul Samuelson)在１９５４年发表的文章中指出，公共产品是“相对私人产品而言的、所有社会成员可以同时消费且每个成员的消费都不会减少其他社会成员消费的集体产品”。与私人产品相比，公共产品存在消费的非排他性与非竞争性，也就是说公共产品一旦被生产出来，无法排除任何人对它不付代价的消费。公共产品根据其受益范围的广度，又可以分为多个层次。地区公共产品的受益范围往往被限制在特定的区域集团内，并对集团外的国家具有一定的排他性。根据英吉-考尔(Inge Kaul)的分类方法,地区公共产品包括自然地区共享物(空气、水资源等)、人造地区共享物(区内共同文化遗产、网络基础设施等)以及地区政策成果(地区经贸合作机制与地区安全合作机制等)。

从地区公共产品的功能来看，它能够加快区域内合作朝机制化方向发展，为协调国家间关系、维护地区秩序提供重要的物质和制度保障。地区性国际组织作为地区公共产品的主要提供者之一，既发挥着信息沟通和对话平台的作用，同时也面临着一些固有问题，比如因缺乏实质有效的实施监管而导致的“搭便车”现象、多个及多层次供给者之间的竞争影响融资意愿、非地理性障碍(如集团成员的身份认同)等。以考尔的分类方法为基本参照，上海合作组织作为欧亚大陆重要的区域性国际组织所提供的地区公共产品主要涵盖安全、经济和人文领域。

第一，共同的安全诉求是上海合作组织成立并发展的基石，各国在安全领域的合作成为上海合作组织运行的重要内容，其中主要涉及传统安全和非传统安全两个方面。

在传统安全领域，由上海合作组织前身——“上海五国”机制建立的军事互信机制是上合框架内供给较为充足的重要地区公共产品。苏联解体后，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国围绕边界问题展开了为期四年的五国双方谈判。谈判过程中五国逐渐意识到，只有摒弃冷战思维，不断深化相互之间的军事与政治互信，才能摆脱“安全困境”，有效维护本国利益与地区整体的稳定和秩序。在这一思路下，具有示范意义的军事信任机制逐渐成形。该机制以维护边境地区的稳定和安全为根本目标，主要包括１９９６年４月在上海签署的«关于在边境地区加强军事领域信任的协定»和１９９７年４月在莫斯科签订的«在边境地区相互裁减军事力量的协定»。上述协定从共识与实际操作层面出发，通过限制军事部署、裁减军事人员和武器装备数量、加强军事交流与合作、实现信息共享等方式，增加了相关国家在军事领域的公开性与透明度，进一步深化了各国在军事和政治领域的信任程度。

在非传统安全领域，“上海五国”军事互信机制的发展与演进产生了良好的正外部性。冷战结束后，由于俄罗斯影响力的下降，国际恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义“三股势力”对中亚地区安全构成了严重威胁。为了应对共同的安全挑战“上海五国”逐渐将安全合作拓展至非传统安全领域。２００１年６月１５日“上海五国”和乌兹别克斯坦正式组建上海合作组织，并共同发表了«打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约»。此后，上海合作组织在“上海五国”机制的基础上不断完善综合安全体系，六个创始成员国在地区反恐、禁毒与水资源协调等非传统安全方面的合作践行了以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为主旨的“上海精神”。

第二，经济利益是天然的纽带，也是支撑一个国际组织实现可持续发展的推动力量。经济领域是不同行为体之间最容易达成合作共赢目标的主要范畴，因而上海合作组织在成立之初就将经济合作作为驱动组织发展的“双轮”之一。当前，上海合作组织在地区经贸、能源以及互联互通等领域的合作已经取得了显著成效。

上海合作组织在创建符合多边贸易体制要求、更加富有活力的区域经贸合作机制以及推动地区贸易自由化方面起步较早。在２００１年９月举行的首次成员国政府首脑(总理)会晤上，六国总理签署了«上海合作组织成员国政府间关于地区经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录»，明确了各成员国开展地区经济合作的基本目标。随后，上海合作组织又通过制定一系列文件，规定了各国将在贸易投资、海关、金融、税收、创新等１１个重要领域，围绕海关部门信息交换、改善口岸基础设施建设以实现通关便利化等１７个方面的合作重点，加强经济联系，实现互利共赢。

在加强地区内互联互通方面，随着国内经济的发展与相互间贸易往来的扩大，各成员国都在不同程度上面临着快速增长的贸易运输需求，因而对于扩大地区交通网络、推进基础设施建设表现出强烈的合作意愿。近年来，各成员国之间通过签订合作协定不断加强在交通基础设施建设方面的合作，并逐渐形成了以开放口岸为核心、由铁路、公路、水运和航空等多种方式组成的综合性交通运输体系。２０１７年，«上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定»正式生效，这为深化本地区互联互通、促进区域经济发展注入了新动力。

相对而言，上海合作组织成员国之间的能源合作迄今为止仍以双边为主，而以“能源俱乐部”为核心内涵的多边能源合作制度化进程仍处于起步阶段。

第三，“上海精神”是上海合作组织及其前身——“上海五国”机制在发展演变过程中逐渐形成的共同合作理念与指导原则，是上海合作组织在精神领域提供的最为重要的地区性公共产品。２００１年召开的上海合作组织成立峰会对“上海精神”做出了完整表述，即互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展。“上海精神”超越了文明冲突、冷战思维、零和博弈等陈旧观念，是新型国际关系的生动写照，成为地区性公共产品的一种全新供给模式。在上海合作组织内部，中俄作为主导大国，在提供地区性公共产品时既积极倡导、又主动承担责任与成本，同时尊重其他成员国的利益和意愿，依照地区发展议程的现实需要以及实际融资能力，遵循协商一致的原则分步骤、有序推进地区融合。

上海合作组织在人文交流领域同样形成了一系列主体多元、内容多样的合作机制，其中最典型的即为在２００７年比什凯克元首峰会上宣布成立的“上海合作组织大学”。从其成立初衷及具体的运作过程来看，上海合作组织大学具有纯公共产品特性,它承担了加强成员国之间的教育交流与合作、促进成员国学生和人口流动的基本职能,是贯彻落实“上海精神”的有力依托。此外，上海合作组织框架下的文化领域公共产品还包括由中国孔子学院总部(中国国家汉办)主持的孔子学院、青年交流营等活动。上述公共产品对于增进成员国之间的互动交流、在多样文明之间促成相互谅解、减少由于宗教及民族差异造成的矛盾与争端发挥了极为重要的作用。

由此可见，上海合作组织形成和发展的动力在于区域内国家共同利益范畴的不断扩大以及地区公共问题的复杂化与多元化趋势。上海合作组织成立后，在“上海精神”的指导下通过发挥信息供给、搭建对话平台、建立保障机制等作用，进一步推动了各成员国在具体领域围绕地区公共产品供给开展务实合作。作为一个以经济与安全合作为主体的新型地区合作组织，从某种程度上来说，上海合作组织本身就是一个处于中间阶段的公共产品，其功能主要体现在以下三个方面:

一是有效维护地区安全，增进国家间政治互信。上海合作组织成员国在传统安全领域的合作无疑是相对成功的，“上海五国”时期形成的军事互信机制使得困扰该地区多年的边界划分与若干领土争端问题得以通过谈判的形式妥善解决，增强了国家间的安全信任。同时，为维护地区稳定与秩序构建了新的合作范式，有效填补了苏联解体后遗留下的“权力真空”，避免了域外大国的染指，并为其他地区边界问题的最终解决提供了新思路。

在非传统安全领域，上海合作组织针对地区内部“三股势力”泛滥的问题加大了成员国间的协调与合作。并且，上海合作组织始终坚持被西方反恐规范在一定程度上忽视了的主权原则，强调“各国以平等的主权国家身份参与国际反恐实践”、“恐怖主义的出现与国家政权类型无关”以及“不能以反恐为由干涉他国内部事务”，进一步彰显了“上海精神”的实质性内涵，同时也有效降低了各成员国在地区联合反恐行动中因让渡主权而面临的潜在合作成本，提高了其供给与维护地区公共安全产品的积极性。在各成员国的共同努力下，上海合作组织范围内的恐怖犯罪活动整体上有所减少。

二是深化区域经济合作，加强地区经济治理。上海合作组织关于地区经济合作的法律基础与组织机制建设正在逐步推进。«上海合作组织成员国元首阿斯塔纳宣言»明确提出，有必要建立区域内经贸合作制度安排，促进贸易和投资便利化。在这一框架下，各成员国的合作领域得到拓宽，多个地区性合作平台逐渐成形并发挥重要作用。据统计，２００１~２０１７年，上海合作组织创始成员国的贸易总额从６７２０亿美元跃至４.９０万亿美元，增长了７.２倍;中国相继成为俄罗斯和吉尔吉斯斯坦的第一大贸易伙伴，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦的第二大贸易伙伴。成员国之间的相互投资实现大幅增长，中国目前是乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和巴基斯坦的第一大投资来源国，具体的投资领域、方式和主体也呈现多元化发展趋势。

上海合作组织在经济领域建构的一系列公共产品为成员国之间实现发展战略对接提供了良好的平台。目前，在上海合作组织内有不同国家主导的多个次区域经济合作组织与合作倡议。中国领导人在阿斯塔纳峰会上强调，上海合作组织可以在“一带一路”国际经济合作倡议与各国发展规划对接中“发挥重要平台作用”。２０１５年５月，中俄两国在莫斯科发表了«中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明»，为合作树立了典范。声明中提到将通过推动丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设相对接，确保区域经济持续稳定增长，加强区域经济一体化。两国计划在贸易、投资、金融、物流、交通基础设施等领域优先开展合作，而这些本身就是上海合作组织着力推进的合作重点，现有的法律体系和合作机制为中俄加快战略对接提供了制度性保障，而区域经贸合作的整体向好趋势也为成员国之间深化战略协调奠定了坚实的基础。

随着地区公共产品供给水平的不断提高，上海合作组织在地区经济治理中的话语权也得到了相应的提升。上海合作组织始终坚持“平等互利、遵循市场经济规则、循序渐进、注重实效、多边与双边相结合”的经济合作原则，创新了区域经济合作范式，增强了成员国之间的对话与沟通，对地区内的经济事务实现行之有效的联合管理，使得上海合作组织作为一个整体在应对地区公共问题方面的自主性有所提升。

三是深化人文交流，推动民心相通。在多边合作机制的积极推动下，上合框架下的文化交流开展顺利，为增强地区成员国之间的相互理解与认同搭建了高效的平台和渠道。首先，上海合作组织框架下的多边会晤与对话机制有利于在成员国之间发挥增信释疑的作用，进一步明确相关国家围绕相关议题的共同利益诉求，强化合作意愿。以科技领域为例，上海合作组织科技部长会晤机制从制度上保障了成员国之间的科技交流，使其科技合作的规模与水平均有了较大的跃升，在清洁能源开发、农业育种以及自然灾害管理等方面取得了突出成就，极大地激发了上合成员国的科技创新潜力;其次，青年交流营、媒体峰会与孔子学院等文化交流活动为上合主要成员国之间开展民间外交开辟了新的渠道。中亚地区种族与宗教构成的多样性，在一定程度上成为诱发矛盾与分歧的根源性因素，而建立在平等友好基础上的文化交流与互动能够纠正国内民众关于邻国的错误认知，进而夯实地区一体化进程的社会基础;最后，形式多样、内容丰富的人文交流机制还有利于充分发掘该地区深厚的历史文化资源，推动文化的繁荣与复兴，并且能够通过梳理成员国之间的历史联系，为构建新的地区身份寻找到恰当的切入点。

但与此同时，该组织框架下的公共产品目前仍然面临着供给水平不足的问题，这主要与上海合作组织自身的某些内在局限有关。其一，成员国的需求与偏好存在差异。地区公共产品供给是否有效很大程度上取决于核心行为体在区域合作中的偏好，在需求偏好相互一致的前提下，行为体通过公共选择采取集体行动的效率将会大大提高。随着上海合作组织在安全领域的合作逐渐外溢到经济、人文和社会等领域，成员国出于各自国家利益的考量，对地区公共产品的需求偏好也出现了相应的分化。

作为推动上海合作组织运转的两大主力引擎，中俄之间的大国协调对于提升上合内在凝聚力与合作水平而言至关重要。总体来看，中俄两国关于上海合作组织的定位存在分歧，这也集中反映了两国对于地区公共产品各自的需求偏好。对于俄罗斯而言，上海合作组织的势力投射范围大致覆盖了中亚地区，成为其抵御来自西方地缘政治压力的天然缓冲地带，俄罗斯同时希望通过参与这一地区性国际组织增加自身与西方对抗的政治筹码。因而，俄罗斯始终坚持上海合作组织今后的发展重心仍在安全领域。鉴于上海合作组织在俄罗斯国家发展战略当中相对而言处于从属地位，因此，除了积极倡议建立对自身利益影响较大的能源俱乐部外，俄罗斯对该组织在经济领域的其他合作项目大多持观望态度。

而对于中国而言，上海合作组织的发展既是中国积极参与国际组织的典范，也是加强对国际事务制度性介入的重要依托和有力跳板，中国希望提升成员国在上海合作组织框架内开展机制化合作的水平，加快区域一体化进程。由于上海合作组织在经济领域的公共产品供给为中国以“一带一路”倡议为核心的全球治理实践提供了现成的机制平台，为了保障“一带一路”倡议的落地与推进，中国积极谋求在上海合作组织范围内探索建立更加全面、紧密、高效的区域经济合作架构，并多次呼吁各方充分利用现有机制，做好上合自贸区的可行性研究。相比之下，中国对上海合作组织经济领域公共产品的需求远远超过俄罗斯，对于区域内的经济合作也表现出更加积极的姿态。

对中亚国家而言，上海合作组织是获得财政经济资源、巩固国家经济和解决各自社会问题的重要渠道，它们是地区经济公共产品的最大受益者，总体上也倾向于进一步提升区域一体化水平，但由于它们各自面临着不同的发展需求，因而在区域经贸合作中也各有侧重。由此看来，需求偏好的差异性导致了地区国际组织议程的泛化，降低了成员国采取集体行动的实际意愿与效率，进而影响了上海合作组织框架内地区公共产品的总体供给水平和种类。

其二，地区认同有待加强。区域内部集体认同的建构是地区公共产品供给的重要辅助性渠道，可以显著降低公共产品供给的不确定性，成为推动区域一体化进程的主要动力。认同需在社会交往中建构，它包含对自我和他者身份的认知，区内国家在交往中基于相互信任逐渐形成利益攸关的地区共同体，每个行为体都能意识到自身利益与地区内其他国家及整个地区的利益是密不可分的，这是加强地区合作的根本性基础。此外，更高层次的认同还包括“集体身份”的形成，亦即地区内国家在长期交往中形成的本地区历史、文化上的各种亲缘关系。

从当前来看，尽管上海合作组织范围内的经贸合作近年来有了大幅提升，但总体仍处于起步阶段，市场统一化程度较低，国家间的经济相互依赖程度不够高，单纯依靠市场自身的力量还不足以推动区域一体化朝纵深方向发展。另外，上海合作组织成员国在经济、政治体制、社会制度、文明形态等方面的异质性，其与历史遗留问题和现实利益的冲突有时会纠缠在一起，使之尚且不具备形成“集体身份”的客观条件。随着国际形势的不断变化以及域外大国对地区事务的干涉，上合成员国在提供和维护地区公共产品方面的意愿随时可能发生变化。由于认同的缺失，行为体之间的“信任收益”也相对有限。

其三，融资能力尚待提高。上海合作组织的创始成员国均为发展中国家，经济发展水平差距悬殊。其中，中亚四国的整体经济实力较弱，对地区公共产品的融资能力极为有限。根据世界银行的最新数据统计，除哈萨克斯坦外，乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦２０１７年的GDP总量均不超过１０００亿美元。２０１５年以后，受国际大宗商品价格特别是石油价格暴跌、俄罗斯经济衰退等因素的影响，中亚国家的经济发展也出现了停滞。在世界经济论坛发布的２０１２~２０１７年«全球竞争力报告»中，吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦均排名靠后，乌兹别克斯坦更是榜上无名。与此同时，有观点认为，发展中国家更加倾向于为自身目的要求从外界获得更多的开发援助，而不是(或不仅仅是)为工业化国家感兴趣的全球公共产品的供给提供协助。

此外，由于俄罗斯对上海合作组织的参与热情有限，因而就实质性投资而言，中国是上海合作组织地区公共产品的唯一主要融资方。尽管中国近年来始终保持着稳定的经济增长态势，并主动承担了上海合作组织范围内公共产品的融资责任，但到目前为止，上海合作组织提供的地区公共产品仍无法满足成员国日益增长的发展需求。另一方面，上海合作组织还面临着机制性融资渠道缺失等问题，如非政府组织与企业的参与程度相对有限，加之中亚地区多重合作机制相互竞争、牵制导致融资“挤出效应”显著，上海合作组织在提供地区公共产品方面还有很长的路要走。

二、印度加入上海合作组织的利益诉求

自莫迪政府执政以来，印度在对外交往上表现出更加积极进取的姿态,以“连接中亚政策”为依托,印度开始谋求进一步提升对中亚事务的影响力。２００９年，曼莫汉-辛格总理作为印度政府首脑首次参加上海合作组织叶卡捷琳堡峰会，之后印度对成为上海合作组织成员国的意向愈发明显，到了莫迪任内,印度政府多次在公开场合表示希望在组织内发挥更大的建设性作用。２０１４年９月，在塔吉克斯坦举行的上海合作组织杜尚别峰会批准了关于扩员的法律文件，巴基斯坦、印度相继提交了成为该组织正式成员的申请。从整体看，印度加入上海合作组织主要有以下三方面利益诉求:

第一，加强与中亚国家的联通性。有印度学者认为，印度的国家战略以地理为中心，构建了三个同心圆，其中除南亚以外的亚洲和印度洋其他地区属于中间同心圆。而中亚地区因其重要的地理位置、庞大的市场容量与丰富的自然资源，在第二个同心圆中的意义不断得以凸显。历史上，印度就与中亚国家有着密切的政治、经济与文化交往。２００３年，时任印度外长辛格访问中亚，正式提出将中亚视为“扩展的邻国”，全面提升与中亚国家的外交关系。

总理莫迪上台以来，进一步完善了印度的中亚政策，使之从“扩展的邻国”升级为“连接中亚”，将提高与中亚地区的“联通性”作为发展与中亚国家关系的首要任务。为此，印度提出了多条沟通中亚的贸易路线,其中由印度、俄罗斯、伊朗等国主导的“国际南北运输走廊”(INSTC)一经提出，便吸引了地区内外各方的瞩目。然而，印度与中亚之间相隔着大片“中间地带”，国家和民族构成复杂，经济发展水平极度不平衡，上述大型基建项目在推进过程中频频遭遇融资难、多国协调牵连甚广等问题，导致除伊朗的恰巴哈尔港正式竣工外，多数计划进展缓慢甚至濒临瘫痪。

上海合作组织作为一个发展相对完善的多边协商平台，能够使地区范围内相关国家的不同立场和利益得到充分协调。上合框架下的领导人会晤机制进一步加强了成员国以及观察员国之间的对话与交流，有利于推动共识的形成，以便整合不同的“联通”方案，提升地区内部的互联互通水平。与此同时，上海合作组织在扩大地区交通运输网络方面已经取得了显著成就。对于印度而言，加入上海合作组织能够使其充分利用现有的地区公共产品，扭转当前与中亚国家地理联系薄弱的尴尬境地，进而加强与该地区的经贸与技术合作。此外，尽管“能源俱乐部”的设想尚未真正成形，但上海合作组织内的双边能源合作已经十分成熟，这为“整合能源生产、过境与消费国”奠定了坚实的基础，而上海合作组织的多边协商机制则进一步加大了该俱乐部实现的可能性，加入上海合作组织有利于扩大印度的能源进口渠道，保障能源运输的安全性。

第二，打击地区恐怖主义势力。印度自独立以来深受恐怖主义危害，其东北部地区由于人口、民族、宗教构成的复杂性,恐怖主义活动尤为频繁。２００７年以来，发生在印度实际控制范围内的恐怖袭击呈逐年上升趋势。此外，恐怖主义活动在南亚地区往往还与传统安全议题纠缠在一起，给国家间关系和地区稳定带来了不确定因素。不论是２００１年的印度议会大厦遭恐怖袭击事件还是２００８年的孟买连环恐怖袭击案，都引发了印度与巴基斯坦这一对“宿敌”之间新一轮的紧张关系，印度声称这两起事件都是具有国家背景的、有预谋的行动。对于印度而言，反恐除了维护国家安全外，还被赋予了新的地缘政治含义。与“反恐”和“制巴”同时进行的还有印度对阿富汗的介入。阿富汗是印度与中亚地区之间的战略要地，由于常年局势不稳、治理不善，成为“三股势力”活动的温床。随着“伊斯兰国”(IS)势力的扩散，发端于阿富汗的恐怖主义问题逐渐与中亚、巴基斯坦的恐怖活动形成联动，对印度的国家安全构成了极大威胁。

总体来看，印度面临的反恐形势十分严峻，但打击恐怖主义活动的能力相对薄弱，对外合作的需求迫切。上海合作组织在地区反恐合作方面具备较高的制度化水平和丰富的实战经验，其组织建立的区域反恐机构、反恐情报分享机制与联合反恐演练机制增强了成员国联手打击恐怖主义的行动效率;同时，随着上海合作组织在阿富汗的作用日趋重要，印度加入上海合作组织有利于提升其在地区事务中的话语权，借助上海合作组织框架内现有的地区公共产品克服双边协调中的“信任缺失”问题，加强在非传统安全领域的多边合作，降低地区公共问题“负外部性”带来的消极影响，增进国家利益。

第三，在地区博弈中平衡各方势力。上海合作组织的核心是中亚，而在这一地区，国家间关系盘根错节，合作潜力巨大的同时也存在众多不稳定因素。印度出于各种现实利益的考虑，十分重视增强自身在中亚地区的存在感和影响力。从战略层面来看，印度谋求成为上海合作组织正式成员国，一则为了防止中国“独大”，二则为了在对美和对俄博弈中进一步运用“对冲”战略,三则试图遏制巴基斯坦力量的壮大。

有观点认为，在中亚大国博弈的金字塔结构中，中俄稳居第一梯队，美欧形成第二梯队，而印度与日本、土耳其等国仅位于第三梯队。印度在中亚地区存在金融、贸易、安全、能源等各方面的利益，但是其拥有的话语权与实际需求之间存在较大落差。在中印关系具有明显“竞合”特征的背景下，随着中国在亚洲乃至国际社会中地位的不断提高，这种差异很容易造成印度方面的心态失衡。印度加入上海合作组织，从某种程度上说也是为了牵制中国在组织内部发挥更大的作用。与此同时，在成为正式成员国之后，印度还将有机会进一步观察中国中亚政策的走向，并据此做出相应的策略调整。此外，印度谋求成为地区乃至世界大国的政治追求，在当前阶段受到其自身国力发展有限的束缚，因而“在高风险、高不确定的条件下,通过采取多种相反、相抵的手段消解风险，保障自身长远利益”成为印度在对外交往中的较优选择。加入上海合作组织是印度对冲战略在中亚地区的最新运用。印度曾一度在美国的“新丝绸之路计划”中居于关键位置，但随着美国奥巴马总统任期的结束，“新丝绸之路计划”成效甚微，美国新一届政府将其中亚政策的重心从经济发展转到安全与政治，印度需要为其中亚政策找到新的战略支点。因而，印度在进一步深化与美国的战略协作关系，并与之在阿富汗问题上保持密切一致的同时，也希望通过加入由中俄主导的上海合作组织，在地区互联互通项目中分一杯羹，实现自己“多面下注”的战略意图。

特别值得注意的是，印度在制定周边外交政策时向来将巴基斯坦作为重要参照。２０世纪８０年代，巴基斯坦国内曾有人提出将中亚与阿富汗作为针对印度的“战略纵深”地带，这一度引发印度方面的高度关切。２００５年，印度与巴基斯坦同时成为上海合作组织观察员国，而后学界普遍认为,由于巴基斯坦地缘位置的重要性及其与中国长期稳定的战略伙伴关系，巴基斯坦成为上海合作组织正式成员国只是时间问题。印度意识到，一旦巴基斯坦加入上海合作组织而自己被排除在外，印度将在中亚博弈、阿富汗事务以及中巴关系中丧失主动权与竞争优势，这是印度不愿意看见的。印度著名战略分析家拉贾-莫汉认为，成为上海合作组织正式成员国之后，印度将可以更好地利用与俄罗斯的战略盟友关系，有效预防中巴联手在“克什米尔问题”上对自己展开“突袭”。

三、印度加入后上海合作组织的发展路径

印度加入上海合作组织为上合的发展壮大提供了历史性机遇，进一步提高了上海合作组织提供地区性公共产品的能力。印度是当今全球增长最快的新兴经济体之一，２０１６年超越英国成为世界第六大经济体。从经济增速看，印度近三年的GDP增速均保持在６％以上,２０１５年更是高达８.１％。尽管２０１７年以来，印度的经济增速有所放缓，但根据预测，未来印度经济仍将保持较快增长。对于印度这样一个经济体量巨大的国家而言,这样的增长速度是相当可观的。从年龄结构来看，印度是世界上最年轻的国家，拥有巨大的人口红利优势，且印度IT等高科技部门对人才的吸引力较大，高新技术产业发展相对较快。另一方面，如前所述印度对上海合作组织存在不同层面的利益诉求，尤其是在基础设施建设、能源贸易与反恐领域的需要更为强烈。

公共产品理论认为，产品供给者的能力与偏好是确保区域国际公共产品有效供给的必要条件，行为体的能力越强，其发展进程就会速度越快、越有深度。因此，具有强大实力的区域性大国在提供公共产品方面的能力优势显得非常突出。与此同时，地区公共产品供给的有效与否还取决于核心行为体在区域间合作中的偏好。就目前来看，扩员后上海合作组织内的两个重要成员国——中国和印度，在推动经济合作与整合方面目标较为一致:中国是印度第一大贸易伙伴、第一大进口来源地和第四大出口目的地，双边贸易总额呈逐年上升趋势，经济合作的基础比较扎实;另外，两国在加快区域经济一体化发展与互联互通方面存在共同利益。２０１８年４月２７~２８日，中印两国领导人在武汉举行非正式会晤，同意在阿富汗开展“中印＋”合作，实质是两国将在欧亚大陆加强国际协调、共同推进互联互通。尽管印度政府尚未以官方文件的形式表达对中国“一带一路”倡议的支持，但上述成果表明，两国基于共同利益在某些具体领域加强合作是现实可期的。因此，印度作为全球增长最快的新兴经济体之一，它的加入不仅能进一步扩大上海合作组织公共产品的资金来源，同时还将放大并强化区域间国际组织对于某些领域公共产品的需求，进而提高公共产品的供给水平。

２０１７年阿斯塔纳峰会后,上海合作组织一跃成为世界上幅员最广、人口最多的地区性国际组织之一，覆盖范围从中亚延伸到南亚，总面积占欧亚大陆的五分之二，辐射地带包括中亚、南亚、西亚和部分独联体国家，地缘政治地位更加凸显。自古以来，欧亚大陆在世界地缘政治版图上就占据着极其重要的地位，这里也是不同国家、民族和宗教矛盾与冲突频发的地带。随着上海合作组织扩员及其功能的不断完善，它有能力为协调处理与印度相关的地区热点问题提供一个多方接洽的平台，并对印度的行为起到某种约束作用，进而敦促各方采取更加合理审慎的政策选择，该组织的未来发展也将出现一些值得关注的新动向。

第一，推动地区热点问题的解决，重构地区秩序。在上海合作组织范围内，中印两个主要大国之间的“竞合”关系尤其值得推敲。其一，政治制度与社会发展道路的本质不同导致两国在交往过程中时常会产生不认可感与不信任感;其二，中国和印度都处于快速发展期，都致力于实现本民族的伟大复兴，因而在国际事务中利益的分配冲突将不可避免，当前印度对中国“一带一路”倡议的消极回应集中反映了其在战略层面的担忧;其三，中印两国还面临着领土争端等历史遗留问题，这给双边关系发展带来了极大的不确定性。

上海合作组织接纳印度为正式成员国，一方面意味着印度需认可上海合作组织的基本宗旨和宪章精神，履行相应的责任和义务;另一方面也表明它有权享受地区公共产品带来的好处与便利，这与公共产品的开放性与非排他性有关。比如，上海合作组织框架下的军事信任机制就为调解中印之间的边境冲突提供了现成的保障机制和对话平台;同时，中国和印度还可借助上海合作组织的领导人会晤机制就双方共同关注的问题及时展开磋商与沟通，避免战略误判;此外，印度加入上海合作组织后，两国在经贸、科技、反恐等领域的合作将得到进一步深化，由此产生积极正面的“外溢效应”，有利于两国政治互信水平的不断提高。不仅如此，印度与巴基斯坦同时获得上海合作组织正式成员国的地位，虽然在一定程度上折射了大国间的博弈行为，但不可否认的是，未来上海合作组织对这一双边关系的管控能力将有所加强，从而避免印巴矛盾的进一步激化，更好地维护地区稳定与安全秩序，这符合上海合作组织所有成员国的共同利益。由此可见，多边制度作为主权国家拓展外交空间的重要方式和手段，对于双边关系的改善以及地区秩序的重构同样具有重要的积极意义。

第二，防止印度加入带来“问题领域”的泛化，借助扩员推进新一轮协商。所谓“问题领域”，是指某一组织的重点合作方向与着力解决的问题。“问题领域”的存在是国际组织得以建立和维系的主要原因，同时伴随着国际组织的成长而不断发展。地区公共产品的种类往往与身为产品提供者的国际组织所关注的“问题领域”高度重合，分歧的加大会使得组织的合作程度下降，从而影响公共产品的供给水平。

印度加入上海合作组织以后，该组织的成员组成将变得更为复杂，相互之间的关系协调也将变得更为艰难。印度试图通过加入上海合作组织来平衡地区内部的力量对比，这无疑会提升地区大国博弈的烈度。另外，印巴间的军备竞赛和局部冲突以及中印之间的边界争端也将随着扩员正式进入上海合作组织的议程范围之内，这会导致上海合作组织在安全领域的合作重心从非传统安全重新转向传统安全，而后者显然更容易引发地区“安全困境”的形成，因而扩员后的上海合作组织需及时明确自身的优先议题与中心区域。

相对而言，传统安全领域是成员国之间极易爆发冲突的矛盾点，上海合作组织在可见的未来应当避免过多地将关注的焦点放在传统安全议题，特别是边界争端的解决上，而是可以通过提供相应的协调机制为冲突双方提供沟通对话的平台，由此将冲突的烈度限制在可控的范围内。另外，经济与非传统安全领域是上海合作组织新老成员更加容易达成共识的天然合作领域，对于印巴这一对宿敌而言更是如此。从上海合作组织业已形成规划并达成基本意向的合作项目来看，其中大多数都能为印度的中亚政策提供便利，而国力相对较弱的巴基斯坦对上海合作组织框架内的经贸合作成果更是有着强烈的期待。再者，基于地区非传统安全领域合作的“纯公共产品”特性，以及印巴同时面临的严重的恐怖主义威胁，两国在反恐等非敏感领域更容易打消顾虑，实现相互配合。因而，上海合作组织在未来的发展过程中，可以考虑遵循由易到难的思想路径，牢牢把握新、老成员国现有的共同需求，放大共同利益，借助扩员的契机推进新一轮的协商，加快推动相关合作项目的落地，以现实可见的合作成果激励各个成员国再次明确符合共同利益的“问题领域”，并进一步由某一领域或部门的合作成果对其他领域产生示范效应，从而提升地区性公共产品的供给数量与水平。

第三，加快制度建设，强化集体认同。如前所述，集体认同作为地区制度建设与发展的前提条件，反映了各行为体在社会互动中对共同体的忠诚,是地区公共产品供给的重要辅助性渠道和核心要素。上海合作组织自成立之初始终存在着认同薄弱的问题，印度的加入使得这一问题变得更加尖锐。扩员后的上海合作组织在地理上延伸至南亚次大陆,包含了更多更复杂的民族、宗教和文化。印度文明的独特性及其与中亚国家在宗教教义上的差异，导致该地区构建集体认同的努力又新添了诸多阻碍。上海合作组织成员国应当如何定义扩容后的“地区”整体，以及如何在复杂性和多样性中找到可持续存在的共性，成为其亟待回答的首要问题。

对于上海合作组织整体而言，扩大共同利益需要对现有合作机制进行进一步的延伸与完善，由此强化成员国之间的功能性认同。换言之，制度的建构离不开利益的驱动，而当制度落成之后，便成为一种国家互动的网络结构，国家间的互动规律与程度会使它们之间相互承认渐至融合。尽管上海合作组织自扩员后一度面临文化多元、民族宗教矛盾复杂的局面，但是其成员国依旧为理性的国家行为体，只要上海合作组织紧扣合作与发展的主题，关注当前的合作重点与成员国之间的利益重叠，不断推进多层次会晤与多领域协商机制的完善，形成系统、稳定、可预期的双边或多边合作机制，就能使国家间的互动朝着常态化与纵深方向发展，降低行为体的机会主义倾向，进而加速集体认同的形成。更为重要的是，制度建设还将充实和丰富“上海精神”的实质内容，使之更加具体化，而这恰恰是在上海合作组织成员国之间构建认同观念的基础所在。

四、结语

上海合作组织扩员是全球化与地区一体化发展的必然要求，也是该地区组织职能范围与影响力不断扩大的必然结果。印度的加入，无论从地缘政治、经济还是文化认同角度来说都深刻影响了上海合作组织框架内地区合作的发展进程。作为南亚次大陆人口最多、国土面积最广阔、经济发展水平最高的国家，印度成为上海合作组织正式成员国后，将有效弥合上海合作组织目前面临的巨大资金缺口，拓宽融资渠道并提供技术支持;同时，上海合作组织还将因此进一步提升其在地区事务中的话语权，增强对地区热点问题的管控能力，其主要成员国也能利用现有的多边机制平台加强对话与交流，以实现双边关系的良性互动。

印度作为正在崛起的发展中国家自身面临着一系列发展问题，并且不可避免地与周边邻国在战略和现实层面存在矛盾与纠葛，这对上海合作组织的内在凝聚力与行动力都将是严峻考验。但从总体来看，印度的加入对于上海合作组织自身建设以及地区合作而言，未尝不是一个积极因素。扩员后的上海合作组织应当继续坚持最初的定位，以“上海精神”为指引，在维护中亚地区稳定秩序的同时逐步推进地区一体化进程。为此，上海合作组织还应注重自身的制度化建设，提高地区公共产品的供给水平，使得地区合作更加契合以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为宗旨的成员国之间相互关系的准则。

全文转载自“国关国政外交学人”微信公众号，原文刊载于《南亚研究》2019年02期。