关雪凌：全球经济治理体系调整中的中俄合作

• 2018-08-13
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摘 要：2008年金融危机以来，世界经济陷入结构性低迷，债务不断累积，经济复苏艰难曲折。这在一定程度凸显全球经济治理体系在治理主体、治理议程等方面的不合理，需要进行调整变革。中国与俄罗斯在全球经济治理体系调整中有着共同诉求，这在圣彼得堡G20峰会与杭州G20峰会都有所体现。随着世界经济的复苏和主要国家间力量对比的变化，中俄两国在全球经济治理体系调整中要进一步深化合作。一方面，两国要在金砖国家机制下加强合作，带动新兴市场国家发展以增强整体实力；另一方面，两国要在丝绸之路经济带和欧亚经济联盟对接以及大欧亚伙伴关系框架下深化合作，实现战略对接，共同推动全球经济治理体系的变革。

关键词：全球经济治理体系 中俄合作 G20 金砖国家 大欧亚伙伴关系

“中俄合作”是我们谈到中俄关系时一个出现频率最高的关键词，很多专家学者或是从理论和政策角度进行深入的研究探讨，或是从实践层面切实推进着中俄合作向更宽广和更深远的方向发展。“全球经济治理体系”是世界经济理论研究和政策制定中一个极为复杂的问题，也是一个十分庞杂的体系。毫无疑问，中国和俄罗斯是当今世界经济中两个最具有代表性的新兴市场国家，但在以前的研究中，我们却很少将“中俄合作”和“全球经济治理体系”这两个关键词放在一起进行分析。2008年国际金融危机爆发以来，世界经济形势发生了重大变化，出现了很多新现象、新问题，需要我们用新视角来解读。本文在借鉴现有研究成果的基础上，将中俄合作放在全球经济治理体系调整的背景下进行系统地分析。本文将说明全球经济治理体系的内涵与历史沿革，探讨金融危机后全球经济治理体系改革的必要性，分析中俄两国对全球经济治理体系改革的共同诉求，在此基础上探索中俄在全球经济治理体系调整中的合作路径。

一、全球经济治理体系的内涵与历史沿革

2013年底《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布，并提出要“推动国际经济治理结构完善”。这实际上是全球经济治理体系的另一种表述，表明了全球经济治理体系改革完善的重要性以及我国对全球经济治理的重视.

关于“全球治理”和“全球经济治理”的概念，学界一直都众说纷纭，争议较大。这里对现有文献进行简单归纳，对相关概念进行说明。

关于什么是“治理”。成立于1992年的全球治理委员会（Commission on Global Governance）在其报告中指出，治理是个人与公私机构管理公共事务的多种手段的总和，是一个通过合作与适应性行动以解决利益或其他方面冲突的持续性过程；世界银行（WB）和经济合作与发展组织（OECD）对“治理”的界定有所差别，但大同小异。

关于什么是“全球治理”。裴长洪（2014）对“全球治理”的内涵从主体、规则、途径、范围四个角度进行了很好的归纳。首先，关于治理主体。Held（1995）年指出，全球治理的主体是多元化的，虽然国家依然处于主要地位，但国际组织、跨国公司等与其共同构建了一个治理网络。王中美（2016）进一步认为，未来全球治理将进一步多元化，形成多元领导核心与多个治理板块。第二，关于治理规则。全球问题大量存在，说明全球范围内单纯依靠市场作用是会失灵的，必须制定一套强约束力的规则。第三，关于治理途径。全球治理只能通过国家间合作或非政府组织在国家间进行协调。第四，关于治理范围，张宇燕等（2008）和王国兴等（2010）都对此进行过论述，主要包括全球经济、安全保障、生态环境、社会秩序等人类发展的核心问题。

“全球经济治理”是全球治理概念在经济领域的反映。裴长洪（2014）归纳认为，全球经济治理相对于全球治理而言，更多地强调经济理论的运用和国际组织的重要性，同时在2008年金融危机后产生了大量新议题。周宇（2011）认为全球经济治理不仅仅是针对当下世界经济的合作行为或机制，更是一种广义的治理理念与构想的集合。关于全球治理的历史发展。虽然不同学者对划分全球治理的历史阶段存在具体时点上的分歧，但大体上都认为，全球治理在历史上经历了三个发展阶段。本文主要参考林宏宇（2015）的分析，简述这三阶段发展过程。

第一阶段始于1648年，到1945年第二次世界大战结束告终。随着1648年签订的《威斯特伐利亚和约》，结束了残酷的“三十年战争”，国际社会开始摆脱原始的霍布斯式的“丛林状态”，国际关系开始从无序竞争进入到相对的有序竞争排位。“谈判斡旋、尊重边界、外交豁免”等新理念逐渐成为指导当时国际关系的全球价值观，标志着全球治理进入了第一阶段。

但随后发生的国际纷争与20世纪两场世界大战宣告了这一阶段全球治理的失败。直到1945年第二次世界大战结束与联合国成立，全球治理开始进入了第二阶段。国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）、关贸总协定（GATT）/世界贸易组织（WTO）等重要的国际组织在全球治理中扮演着重要角色，“大国协调、危机管控、贸易平衡、区域一体化”等全球治理观念深入人心。美国利用自己强大的经济实力与其控制的国际组织建立了布雷顿森林体系，开始了自己在全球经济治理中的霸主地位。

随着布雷顿森林体系终结，美国等几个发达国家之间展开对话与宏观经济合作，建立了“七国集团”（G7），全球经济治理在第二阶段中产生了变革。第二阶段以2008年金融危机爆发为标志而结束，G7对于新时期全球经济治理已经力不从心，G20应运而生。

第三阶段始于2008年金融危机至今，西方国家的作用整体下降，新兴国家开始扮演更加重要的角色。此时，原有的全球治理机制已无法满足世界经济、政治发展的需要，新的全球治理机制呼之欲出，而G20机制正是新时期全球治理机制创新的标志。目前，G20成为重要的全球经济治理平台，在应对危机、协调政策等方面产生了重大影响。但国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织以及七国集团等仍然在全球经济治理体系中发挥着核心作用。

二、全球经济治理体系改革的必要性

全球经济治理体系改革的必要性在2008年金融危机以来世界经济的结构性低迷中凸显出来。从2008年9月金融危机爆发至今已经8年，世界经济复苏艰难曲折。这是一场爆发在西方发达国家的危机，是一场二战后持续时间最长的危机，同时也是一场主流经济学没能预测、至今也无法解决的危机。2008年金融危机爆发后，世界各主要经济体采取了多种救市和反危机措施，也出台了多轮“量化宽松”的货币政策，但世界经济增长依旧低迷，国际贸易和投资持续不振。

据此，前白宫经济学家拉里·萨默斯（Larry Summers）指出，目前世界经济正处于一个“长期停滞”的阶段中。萨默斯“长期停滞”的核心逻辑在于，均衡实际利率持续下滑并处于负值，则央行将难于将现实中的实际利率压低至均衡实际利率，从而现实中的实际利率长期较高，抑制了总需求，尤其是投资需求；进而经济处于一种长期停滞的状态（陈彦斌，2016）。

金融危机前后的主要数据对比能很好地验证萨默斯“长期停滞”的论断。首先是全球经济增长。1997~2006年世界经济年均增长率约为5.4%，到2007年为5.68%；2008年金融危机爆发时世界经济增长率为3.06%，2009年世界经济陷入二战后最为严重的衰退，经济增长率仅为-0.01%（同期世界银行统计数据为-1.72%[1]）。2010年世界经济增长率为5.4%，2011年为4.2%，2012年为3.5%，2013年为3.3%，2014年为3.4%，2015年为3.1%，2016年IMF的最新预测是3.1%。[2]可以看到，尽管金融危机后经济增速恢复到正值，但整体增速趋于下降乃至停滞。

其他数据也能佐证“长期停滞”。从全球贸易数据来看，2008年世界商品贸易占GDP百分比为51.857%，而2015年这一数据下降到44.986%；商品贸易总额也处于下降状态。从全球对外直接投资净流入来看，2007年为3.064万亿美元，2015年降至2.111万亿美元，降低幅度超过30%。[3]

在世界经济增长乏力的同时，全球债务却上升到前所未有的水平。根据IMF最新的《财政监测报告》，目前全球债务上升到152万亿美元，相当于全球GDP的225%。这一债务水平不仅大大高于2002年的67万亿美元，而且高于2007年金融危机爆发前的112万亿美元。[4] Gaspar等（2016）据此指出，过高的债务却没能带来相应的经济增长，存在加剧债务-通缩效应的风险，是全球经济复苏的重大阻碍。全球巨额债务很可能带来新一轮的金融危机。

面对如此严峻的形势，IMF于2016年10月5日发布《全球金融稳定报告》并指出，全球经济正步入增长长期乏力、利率持续走低的新时代，同时收入增长停滞和不平等问题加剧；这导致一些国家民粹主义和内向型政策抬头，政治凝聚力下降，政策不确定性上升，全球经济和金融发展陷入停滞的风险增大。与此同时更为严重的是，各种危机接踵而至，相互影响：欧债危机，美债危机，乌克兰危机，叙利亚危机，难民危机等等。可以说，整个世界陷入到冷战结束后最为复杂和不确定的时期。

众所周知，一个国家内部的经济需要市场作用和政府调控。同样，作为以各国国民经济为基础而形成的世界规模的经济体系，世界经济更需要国家间的协调，尤其是在经济全球化时代，全球经济治理显得格外重要。目前的全球治理体系仍然沿袭了二战后美欧以实力主导的全球经济治理体系，主要包括世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织（关贸总协定）和“七国集团”等。2008年金融危机爆发前，世界经济中也爆发过多次危机，这些危机无论是发生在发达国家还是发展中国家，都由发达国家依靠上述全球经济治理架构主导了危机的解决，也取得了一定成效。但是，1997年亚洲金融危机的爆发使发达国家意识到，单靠西方发达国家的力量难以解决世界经济中出现的问题，于是危机催生了1999年开始的20国财政和央行行长会议。而2008年国际金融危机的爆发再一次使发达国家感到摆脱危机的力不从心，于是危机催生了2008年开始的20国领导人峰会。

所有这些都表明了现行全球经济治理体系存在的不合理，集中体现在治理主体和治理议程上第一，从治理主体看，西方大国话语权过大，新兴经济体的作用和贡献被忽略。以前是发达国家靠实力主导，随着新兴市场国家和发展中国家实力的增强，自然应该增加话语权和决策权，但现在的机制中存在明显的不足。第二，从治理议程看，以前的治理议程主要是解决发达国家的经济增长和福利问题，严重忽视了新兴市场和发展中国家的发展问题。尽管WTO启动的第一轮多边贸易谈判名为《多哈发展议程》，但15年来收效甚微。如何解决新兴市场和发展中国家的发展问题已成为制约和影响世界经济可持续发展的重中之重。因此，全球经济治理体系必须进行改革调整。

三、中俄对全球经济治理体系改革的共同诉求

面对全球经济治理体系在治理主体和治理议程上的不合理，中国和俄罗斯一直都在积极推动其向合理化方向发展，并采取了许多努力。G20峰会就是中俄两国努力推动全球经济治理体系改革的典型表现。

2013年G20圣彼得堡峰会时，俄罗斯确定刺激经济增长和创造就业机会为担任G20主席国的主要目标，认为这些任务是发展现代社会的优先方向，并推动全球多边合作。但发达国家不愿承担应有的义务和责任，继续以大规模的量化宽松政策把本国的经济问题向外输出，给全球经济带来更大的不确定性。对此，普京呼吁加快推进对国际货币基金组织的改革，完善全球经济治理。在复杂的背景下，发达国家与新兴市场国家经过激烈的讨价还价，最终就完善全球经济治理达成妥协，会议发表的声明强调了彼此共识，包括：重点关注全球经济下行风险，在确保财政可持续的前提下，恢复强劲和包容性的增长和就业，促进包括基础设施投资在内的投资融资；呼吁各国加强政策协调，反对贸易保护主义，建设开放型世界经济等。会后公布了《二十国集团圣彼得堡峰会领导人宣言》等文件。这一《宣言》对世界经济低增长、不稳定、不平衡等问题予以充分关注，呼吁各国加强政策协调，确认促进增长与增加就业为 G20的首要任务，并一同建设开放型世界经济；同时还延长了不采取贸易保护主义措施的承诺时间（周武英，2016）。

2016年G20杭州峰会的主题是构建创新、活力、联动、包容的世界经济。这一主题不仅延续了从圣彼得堡峰会以来世界经济重点关注的问题，还从系统治理、开放联动、绿色包容等角度进行了创新。在世界经济持续低迷的形势下，中国在G20峰会上提出了促进世界经济增长的中国方案，贡献了中国智慧：首次全面阐释了中国的全球经济治理观，把创新作为核心成果，并把发展议题放在了全球宏观经济政策协调的突出位置。同时，杭州峰会首次形成了全球多边投资规则框架，并发布气候变化问题主席声明，将绿色金融纳入G20议程。中国方案不仅仅是一个短期应对经济复苏缓慢的方案，更是一个长期推动全球经济治理体系改革的方案，一个推动长期经济增长的方案。所有这一切在G20历史上留下深刻的中国印记，并将深刻影响全球经济治理模式。

在改革不合理的全球治理体系方面，中俄有共同的诉求，存在众多共识。G20圣彼得堡峰会和杭州峰会峰会共同的主题都包含关于增长，对国际组织的改革呼声也一致。普京总统在2013年呼吁国际货币基金组织需要重大改革。他曾公开表示，美国是世界经济的寄生虫，美元是国际货币体系的寄生虫，因此必须改革国际货币体系。

从中国来看，习近平总书记在2015年10月主持中共中央政治局集体学习时明确提出，弘扬共商共建共享的全球治理理念，并强调要推动变革全球治理体制中不公正不合理的安排，推动国际货币基金组织、世界银行等国际经济金融组织切实反映国际格局的变化，特别是要增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权，推动各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等，推进全球治理规则民主化、法治化。G20杭州峰会后，中共中央政治局于9月底进行集体学习。这一次学习中，习近平总书记强调，随着国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多，加强全球治理、推动全球治理体系变革是大势所趋。同时指出，推动全球治理体系变革是国际社会大家的事，要坚持共商共建共享原则，使关于全球治理体系变革的主张转化为各方共识，形成一致行动。

四、中俄在全球经济治理体系调整中的合作路径

共同的诉求成为中俄在全球经济治理体系变革中合作的重要基础，但如何化共识为行动则是个宏大的问题。近年来，中俄高层互动频繁、国际战略相互协调。面对严峻的国家政治和经济形势，如何加强中俄两国在全球经济治理体系变革中的合作，是一个具有战略意义的重大问题。本文仅从多边框架下的中俄合作角度提出两个层次的合作路径。

1. 在金砖国家机制下加强中俄合作

   在金砖国家机制下加强中俄合作，进而带动新兴市场国家发展以增强整体实力，这是全球经济治理体系变革的重要力量

   目前，G20正在从短期危机应对机制向长期治理机制转变。在G20中，金砖国家是一个特殊的群体。作为金砖国家的这一概念的创始者，高盛前首席经济学家吉姆·奥尼尔可能做梦都不会想到，他在2001年为投资银行家们提出的一个市场投资概念，在2009年发展成一个国家间的合作机制。为应对2008年金融危机，2009年6月，金砖国家（中国、俄罗斯、巴西、印度）领导人在俄罗斯举行首次正式会晤，金砖国家合作机制正式启动。随着2010年南非加入，“金砖四国”成为“金砖国家”。

   作为世界上最为重要和最具潜力的新兴经济体，金砖国家之所以能选择抱团取暖，根本因素是国家利益驱动；同时这也是国际关系发展变化的客观要求。金融危机爆发的前10年，金砖国家的经济社会发展取得了令人瞩目的成就，但在世界经济和国际货币体系中的地位仍较低，与其迅速增长的综合国力不相匹配；而单个金砖国家尚不具备改变现行治理体系的实力，从而金砖国家实行联合图强便不失为一个明智的选择。

   尽管世界经济不景气，但金砖国家仍是全球经济增长的主要贡献者，目前金砖国家国内生产总值已占全球的30%以上（如图所示）。近20年来，金砖国家国内生产总值占世界总值的份额逐年攀升，从1998年的18%提高到到2015年的30%以上；且IMF预测未来这一份额还将不断攀升，在2020年以后有望接近35%，这将进一步提高金砖国家在世界经济中的影响力。

   

   国际货币基金组织的数据显示，过去10年，金砖国家对世界经济增长的贡献率超过50％。预测到2030年，金砖国家经济增速将普遍高于发达国家和其他新兴经济体。金砖国家都是新兴市场国家，分处四大洲、地跨南北半球，国土面积占世界总面积近30％，人口占世界总人口约40％。[5]目前，金砖国家已发展成为新兴市场国家和发展中国家合作的重要平台。

   当然，我们也要看到，金砖国家国情不同、文化各异，在许多国际和地区问题上有着相同或相似看法，但也存在利益的冲突。中俄两国作为联合国安理会常任理事国和主要新兴市场国家，如何求同存异，化解分歧与矛盾，最终实现金砖国家的共同发展，努力在带动全球经济增长、完善全球治理、推动国际关系民主化等方面发挥重要作用。在刚刚结束的金砖国家领导人第八次会晤上，习近平主席强调坚定信心，共谋发展；普京总统主张金砖国家继续携手努力，推进国际经济金融治理改革。普京在印度果阿峰会上表示，很高兴中俄高层和各领域保持密切沟通，这对推动中俄全面战略协作伙伴关系发展十分重要。俄罗斯致力于加强同中国在多边框架内合作，支持中国明年成功举办第九次金砖国家领导人会晤。

2. 在丝绸之路经济带和欧亚经济联盟对接以及大欧亚伙伴关系框架下深化中俄合作

   2008年金融危机后，为最大限度地掌控对全球经济治理的规则制定权，美国积极推进TPP和TTIP，这两个所谓高标准的自由贸易安排不仅排斥了中国，也将俄罗斯置于门外，这充分体现了美国对未来国际经济治理体系的基本思路和利益诉求。2013年，中国提出了一带一路的倡议；2015年，俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦三国组成的关税同盟升级为欧亚经济联盟，随后，亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦也宣布加入欧亚经济联盟。2015年5月，习近平主席访俄期间，中俄签署了《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》。

   普京总统在2016年5月圣彼得堡国际经济论坛的讲话中指出，世界正经历重大变革时期，经济的不确定因素和增长点的消失将导致地缘政治紧张并引发危险，因此各国需要共同努力寻找出路。为此，普京总统呼吁建立一个有欧亚经济联盟、印度、中国、独联体各国和其他国家参加的大欧亚伙伴关系。2016年6月，普京总统访华期间，大欧亚伙伴关系正式写入了中俄签署的《联合声明》中——“中俄主张在开放、透明和考虑彼此利益的基础上建立大欧亚伙伴关系，包括可能吸纳欧亚经济联盟、上海合作组织和东盟成员国加入。鉴此，两国元首责成两国政府相关部门积极研究提出落实该倡议的举措，以推动深化地区一体化进程。”

   通过大欧亚伙伴关系如何深化中俄合作？普京于圣彼得堡国际经济论坛全体会议指出，建立这种伙伴关系可以从简化和统一部分行业和领域的监管开始。中东欧国家普遍贸易壁垒、资金活动、劳动力转移受限最多，简化一部分行业和领域的监管确实是当前的首要工作。

   更具体而言，笪志刚（2016）指出，目前需要在五个方面进行监管的简化与统一。首先是要简化旅游商务的签证手续；其次要扩大多边合作，加大海关与口岸开放；三是简化区域内审查程序；四是简化双边或多边投资的资金审批程序，提高资金的跨境流动效率；五要在劳动力转移上强化多边机制的互联互通。

   从长期来看，中俄两国在大欧亚伙伴关系框架下，首先要通过规则与技术标准的统一等措施来简化、统一监管，促进商品与要素的自由流动。与此同时，中俄两国要逐步加强产业合作，通过基础设施建设来加强合作关系，促进两国共同投资增加、经济增长。

   大欧亚伙伴关系对世界经济政治格局的影响是巨大的。笪志刚、刘华芹（2016）指出，首先，以“大欧亚伙伴关系”为基础的欧亚经济板块将成为复苏依旧艰难的世界经济的新增长极；第二，将确立以中俄两国为主导国，有效对抗TPP限制的新机制新平台，打破美国企图通过经贸规则制定来边缘化中俄两国的战略；但笪志刚认为，其对TPP和TTIP的影响更多地是反击，而不具有足够的破坏力。刘华芹认为，大欧亚伙伴关系是一种开放式的区域经济合作，而非类似TPP提出了新的标准与规则，形式不同。第三，“大欧亚伙伴关系”将谋求与亚太地区，尤其是东盟等区域组织的深度合作，快速形成具有重大国际影响力的新力量。第四，“大欧亚伙伴关系”的建立将促进发展中国家间的产品与要素流动，为各国经济交流搭建平台。

   在这样的背景下，“大欧亚伙伴关系”将增进中俄经济、政治、文化交流，进一步强化两国经济政治关联度，紧密两国关系。同时，“大欧亚伙伴关系”可扩大中俄经贸合作规模、提升质量，对实现可持续发展意义重大，也将成为中俄两国做出区域经贸合作示范的关键。

   对于俄罗斯而言，大欧亚伙伴关系可以有效增强俄罗斯在东亚南亚的影响力，并增加其在石油业、重工业上的出口与投资，可以有效拉动经济，摆脱负增长局面。对于中国而言，大欧亚伙伴关系可以加强我国对东欧中亚国家的投资与出口，在促进我国经济增长同时，也能有效减轻我国从外需拉动转为内需拉动的改革压力。

   此外，刘华芹（2016）指出，建立“大欧亚伙伴关系”对推动中国与相关国家的自贸区战略谈判、构建高水平的自贸区网络具有积极影响。但刘华芹也认为，如果“大欧亚伙伴关系”致力于贸易投资自由化，将有利于中方与参与国商讨自由贸易协定问题。如果不涉及贸易投资自由化，且其合作方范围小于“一带一路”倡议的参与方，则未必对中方推动自由贸易协定的进程产生实质性影响。

   我认为，普京提出建立大欧亚伙伴关系反映出俄罗斯从后苏联空间的一体化转向大欧亚一体化，积极向东亚、南亚扩展地缘经济和地缘政治影响力。同时，大欧亚伙伴关系的提出也是对中国“一带一路”倡议的积极回应，这为中俄关系的进一步提升和加强欧亚地区合作提供了新机遇。但是，也应该看到，由于中俄各自国家利益的差异和来自美国等发达国家的阻力，大欧亚伙伴关系的建立过程中将充满挑战。

   
   

五、结语

全球经济治理体系发展至今，原有的治理主体和治理议程都存在不合理之处，需要进行调整与变革。2008年金融危机以来世界经济的结构性低迷与债台高筑更是凸显了变革的必要性。中俄两国在全球经济治理体系改革中拥有共同诉求，这可以从两国自身的发展情况以及在G20峰会上的议题上中显现出来。

因此，中俄两国需要在全球经济治理体系调整中进一步加深合作。一方面，中俄两国要在金砖国家机制下加强合作，促进两国经济增长，并带动新兴市场国家共同发展以增强整体实力；另一方面，中俄两国要在丝绸之路经济带以及欧亚经济联盟对接以及大欧亚伙伴关系框架下深化合作，带动欧亚地区经济发展以加重与发达国家的谈判筹码。

对于中国而言，习近平主席指出，全球治理格局取决于国际力量对比，全球治理体系变革源于国际力量对比变化。正因此，我们要坚持以经济发展为中心，集中力量办好自己的事情，不断增强我们在国际上说话办事的实力。我们要积极参与全球治理，推动全球经济治理体系改革，主动承担国际责任，但也要尽力而为、量力而行。

目前摆在中俄面前的难题不少，俄罗斯如何改变资源依赖型经济实现创新发展，中国如何实现供给侧结构性改革实现可持续发展。值得注意的是，在经济危机没有摆脱、地缘政治危机加剧的背景下，如何增进互信、相互倚重，不仅对中俄全面战略协作伙伴关系，而且对全球经济治理体系改革都具有重大意义。我们期待中俄携手带动新兴市场和发展中国家的发展，增进整体实力，加重谈判筹码，逐步推进全球经济治理体系的调整。

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