程大为：欧亚经济联盟的特点与扩展路径评述

• 2018-08-13
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摘要：欧亚经济联盟是在俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦五国建立的地区经济一体化组织，致力于在成员国之间实现商品、服务、资本和劳动力的自由流动，并在经济领域进行政策协调。在地缘经济和地缘政治竞争日趋激烈的情况下，欧亚经济联盟对外拓展的可能。本文介绍欧亚经济联盟的基本情况并对其对外扩展路径做评述。

关键词：欧亚经济联盟 拓展

 

欧亚经济联盟是在俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦三国经济合作的基础上，于2015 年1月1日启动的地区经济一体化组织，致力于在成员国之间实现商品、服务、资本和劳动力的自由流动，并在经济领域进行政策协调。2015年1月2日，亚美尼亚成为欧亚经济联盟的第4个成员国。2015年8月12日，吉尔吉斯斯坦成为联盟第5个成员国。同时，欧亚经济联盟与埃及、越南建立自由贸易区，与中国将“丝绸之路经济带”建设和欧亚经济联盟建设相对接。这一系列进展显示出欧亚经济联盟向外拓展的意图。本文介绍欧亚经济联盟的基本情况并探讨欧亚经济联盟向外拓展的机制。

 

一、欧亚经济联盟的背景研究

 

1.欧亚经济联盟的成立背景

按照俄罗斯总统一体化问题顾问谢尔盖.格拉济耶夫2013年提出的规划， 欧亚经济联盟分五个阶段实施。第一阶段（2013年)制定文件,第二阶段（2014年上半年）,制定并通过统一的经贸政策和重要经济部门发展政策。第三阶段（2014年下半年）:实施内外贸统一信息制度,协调税制,完成统一经济空间； 吸收亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦入盟。第四阶段（2015年），建立统一的卫生检疫、反垄断、海关和金融调节制度；成立成员国部长理事会；批准三年预算政策；就统一身份证和签证制作出政治决断；吸收塔吉克斯坦“ 人盟”。第五阶段（2016 年），统一支付系统和金融市场，卢布拥有联盟储备货币地位；成员国之间取消边界身份证检查；形成元首和首脑最高委员会一联盟管理机构领导人会议一联盟管理机构三级管理体制。2025年实现欧亚经济联盟内商品、服务、资本和劳动力的充分自由流动。[1]以上规划并没有完全成为现实，但它反映了俄罗斯对欧亚经济联盟的设计和期待。

欧亚经济联盟成立的进程是：2007年10月，俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦三国签署了新的《关税同盟条约》，两年后签署了《海关法》协定，标志着三国关税同盟正式成立。从2010年1月起，三国正式实行统一的关税税率、关税限额使用机制、优惠和特惠体系以及统一的禁止或限制对第三国进出口的商品清单。2010年7月，三国签署的《海关法》开始生效，标志着三国关税同盟正式运行。这样，俄、白、哈三个条件成熟的国家率先建立了关税同盟，从而形成了一个拥有1.7亿人口、石油储量900亿桶、GDP总量2万亿美元的欧亚次区域经济组织。

2011年10月3日，俄罗斯《消息报》刊登了普京的文章《欧亚新的一体化计划：未来诞生于今天》，文章提出在前苏联地区建立欧亚联盟、把欧洲与充满活力的亚太地区联系起来的设想。普京的文章发表后，立即在国际上引起了强烈反响，其中有西方的指责，也有独联体国家的恐惧、批评。这时，欧亚联盟其他两个主体白俄罗斯和哈萨克斯坦总统的表态在一定程度上平息了人们的不安。2011年10月17日，卢卡申科在俄《消息报》上发表《关于我们的一体化的命运》，10月25日纳扎尔巴耶夫在该报上发表《欧亚联盟：从思想到未来的历史》，从不同角度对普京的欧亚联盟设想表达了热情洋溢的支持和赞美。2011年7月，由俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦签订的关税同盟协议完成，三国计划于2012年建立单一经济区，并将此单一经济区发展成欧亚经济联盟，最终形成欧亚联盟。2012年1月1日，三国启动统一经济空间，负责三国一体化进程的超国家机构欧亚经济委员会也同时开始运行。2013年12月，欧亚经济委员会最高理事会会议在莫斯科召开，规划亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦加人海关同盟的“路线图”，明确了2015年1月1日成立欧亚经济联盟的目标。2014年5月29日，俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦三国总统在阿斯塔纳签署了《欧亚经济联盟条约》，宣布欧亚经济联盟将于2015年1月1 日正式启动。

欧亚经济联盟是地区经济一体化组织，致力于在成员国之间实现商品、服务、资本和劳动力的自由流动，并在经济领域进行政策协调。2015 年1月2日，亚美尼亚成为欧亚经济联盟的第4个成员国。2015 年8月12日，吉尔吉斯斯坦成为联盟第5个成员国。

 

2. 经济背景

2008年以来，全球经济经历了金融和经济危机，美国霸权开始走下坡路，发达国家经济实力相对衰退、国际地位相对下降，其自由主义发展模式受到严重质疑，对广大发展中国家的吸引力逐渐减小。俄罗斯希望借欧亚经济联盟重新崛起为国际经济格局中的重要力量和主要角色。

俄罗斯在独联体市场上与第三国的竞争呈加剧趋势，俄罗斯希望通过经济联盟的方式巩固与独联体国家的合作。俄罗斯在独联体市场上的主要竞争对手是欧盟、中国和美国、印度、土耳其，例如，美国基本控制了独联体重要能源出口国阿塞拜疆和哈萨克斯坦的石油天然气部门，对哈萨克斯坦矿山开采行业直接投资已经超过半壁江山。另外，俄罗斯希望与哈萨克斯坦等国建立统一的油、电市场，控制该地区的能源，提升国际地位。

从生产网络角度看，前苏联各加盟共和国在生产技术上的高度相互依赖，苏联解体后，前苏联生产网络遭到严重破坏，据估计，如果没有相互协作，即使自给能力最强的俄罗斯也只能完成其产品生产的约65%，哈萨克斯坦只能完成10%，而吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的独自生产能力连5%都不到。这些国家可以借助联盟来恢复和保持苏联解体后中断的经济联系。

 

3.政治背景

首先，俄罗斯对独联体国家的态度发生了变化。苏联解体后的最初阶段，俄罗斯在对外关系上一心一意投入西方怀抱，前苏联加盟共和国被看作是沉重的包袱。后来俄逐渐认清了西方国家进一步挤压俄生存空间的真面目，开始提出俄罗斯对外政策的优先方向是发展与独联体国家的多边和双边合作这一主张。俄罗斯希望与独联体国家合作控制该地区的能源和原料提升俄国际地位和作用，加强国防、核能、航空、航天领域的合作，建立共同的经济空间；完成俄成为“欧亚强国”的使命。

其次，俄罗斯希望把欧亚联盟打造成当代多极世界中的一极，与欧盟、美国和中国共同主导全球的可持续发展。

第三，反恐和安全的需要。恐怖主义的外溢促使中亚国家不得不考虑自身的国家安全问题。一旦发生阿拉伯式“革命”或恐怖主义，中亚地区的国家只能依靠俄罗斯实现国内稳定。2010年吉尔吉斯斯坦发生骚乱后，表达了加强应对内部危机的合作要求。2014年12月，国际安全援助部队撤出阿富汗后，塔吉克斯坦面临的安全威胁骤然增强，活跃在阿富汗的中亚极端组织如突厥斯坦伊斯兰党、伊斯兰圣战联盟逐步向塔吉克斯坦边境转移。塔吉克斯坦总统开始寻求俄罗斯的支持。可见，一些中亚国家对俄罗斯的向心力在加强。

 

4.理论基础

欧亚联盟的理论内核应该是新欧亚主义地缘观。欧亚联盟的构建受俄罗斯思想界占据重要地位的欧亚主义影响。新欧亚主义是对古典欧亚主义的继承和发展，它主张俄罗斯应作为东西方之间的均衡因素，以开放的原则将东西方各种文化融合在一起，建立既尊重民族和文明多样性有符合世界发展趋势的全球文明秩序。新欧亚主义实质是希望通过建立以俄罗斯为核心的欧亚联盟，使俄罗斯在21世纪把欧亚两洲连接起来，恢复自己的大国地位。新欧亚主义的代表人物亚历山大·杜金认为，普京式的“保守派更重视国家的独特性、主权和认同，面对咄咄逼人的单一世界秩序，努力捍卫本国优越主义”。

 

二、欧亚经济联盟的基本情况

1.联盟组织的结构

欧亚经济联盟的主要机构包括最高欧亚经济理事会、欧亚政府间理事会、欧亚经济委员会和欧亚经济联盟法院。最高理事会作为联盟的最高机构，由各成员国的元首组成，拥有对联盟各项事务的最高权力。政府间理事会由成员国政府首脑组成。对上级是执行最高理事会的决定，对下级是取消或变更经济委员会所做出的决定。经济委员会是联盟的常设管理机构，由委员会理事会和执行委员会组成。委员会理事会须协商一致做出决定、命令和提出建议。委员会执行委员会须所有成员票数的三分之二以上同意或者协商一致做出决定、命令和提出建议。联盟法院是联盟的常设审判机构。各成员国和经济主体均有权向联盟法院提起诉讼。

2.条约的主要内容

根据《欧亚经济联盟条约》的规定，在货物贸易范围内，联盟具有超国家权力，在服务贸易范围内，联盟不具有超国家权力。

在货物贸易领域的超国家权力表现在联盟统一关境、统一关税。商品在联盟关境内自由流动，实施零关税，对非联盟国家中建立自贸区的国家，适用特惠关税，对非联盟国家中的非自贸区国家，联盟实行统一的进口关税税率。同时，为保护成员国的经济利益，联盟关境内对成员国不允许采用非关税调节措施和两反一保措施进行调节，对非成员国则采取统一的非关税措施调节。成员国在标准、认证和卫生检验检疫等领域以自愿为原则，实施协同一致的政策。另外，联盟履行和享有签订国际条约的义务和权利，成员国将无权在商品贸易项下与任何第三方或国际组织签订国际条约。根据联盟条约，联盟对内构建统一市场。2016年底联盟已经建立了统一的药品市场，统一的电力市场将在2019年7月1日前建立，统一的油气市场将在2025年1月1日前建立。

在服务贸易和投资领域成员国相比其他国家，除享受一些税收优惠外，主要是享受公平待遇，不受歧视，不存在隐蔽性限制。联盟计划在2025年建立调节金融市场的超国家机构[2]。

欧亚经济联盟的制度设计基本在尊重世界贸易组织（WTO）法的情形下进行的，条约的主要部分包括了关税、非关税壁垒、卫生检疫措施、反倾销等条款，具有一般性特点。条约的附件对统一的电力市场、油气市场等做出了规定，是依据联盟内国家经济特点具体设定的。欧亚经济联盟在商品贸易领域具有超国家的权限，但是在服务贸易和投资领域不具有超国家权限。这意味着劳动、商品、资本、服务这四个要素中联盟仅实现了商品和劳动的自由流动，这将使联盟已经启动的统一大市场缺乏必要的法律基础和依据。

3. 加入联盟的条件

有学者认为欧亚经济联盟在扩充成员方面有如下选择标准：第一，优先考虑后苏联空间内的国家，这些国家都是通常意义上的小国，其加入不会改变俄罗斯在联盟内的优势地位，而地理邻近增加了合作的必要性和可能性。第二，相关国家与联盟内国家具有较好的合作基础，经济联系紧密，政治关系良好。各国在苏联解体后的20 余年间通过欧亚经济共同体、集体安全条约组织以及独联体等相关机制已经开展了较为密切的合作。第三，申请入盟的国家意愿坚定，且愿意做出努力达到入盟标准。符合标准的亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦最先完成入盟程序。

4.各国加入联盟的诉求

首先，白俄罗斯。白俄罗斯是一个出口型经济国家，俄罗斯是白最大的出口市场，哈萨克斯坦在白外贸中居第十位左右。加人欧亚经济联盟有利于白巩固出口市场。另外，白俄罗斯是一个能源缺乏的国家，加人欧亚经济联盟的最重要原因是获取廉价而稳定的能源供应。因此，白俄罗斯入盟看重的是统一开放油气市场，要求取消联盟内一切贸易壁垒。

其次，哈萨克斯坦。从目前的研究看，加入欧亚经济联盟后，哈萨克斯坦在某些方面并没有获得协定带来的好处，例如，至今仍有关税和非关税壁垒阻止哈萨克斯坦商品自由进入俄罗斯和白俄罗斯市场，如建筑材料、酒精饮料、烟草、石油、天然气。再如，哈国一直要求俄罗斯在能源方面作出让步，建立统一的油气市场。俄方认为，如果取消了对关税同盟成员国油气贸易的所有限制，其每年将损失400亿美元。仅从进出口数据分析，哈萨克斯坦入盟以来并未获得太多的利益，正在沦为俄、白的商品市场。从投资角度看，哈萨克斯坦希望通过以更低的税收吸引大量俄罗斯和白俄罗斯企业到哈投资。哈萨克斯坦的利润所得税为20%，俄罗斯为24%；哈增值税为1 2%，俄为18%，哈萨克斯坦具有相对良好的投资环境。

第三，吉尔吉斯斯坦。关于是否加入欧亚经济联盟，吉尔吉斯斯坦内部分歧很大。有人认为加入关税同盟后，吉尔吉斯斯坦将逐步丧失主权，商品价格将上涨。吉尔吉斯斯坦的经济严重依赖进口，企业竞争能力低下，加入会使人民的购买力会急速下降。从政治角度看，与北部俄化程度较高的吉尔吉斯人相比，南部吉尔吉斯人对俄罗斯抱有一定的敌视态度，反对加入。但正是因为石油制品、粮食、面粉、煤炭等基本生活用品均依赖于从俄罗斯、哈萨克斯坦进口，吉尔吉斯斯坦政府迫切加入。另外，吉尔吉斯斯坦收入的一个重要来源是俄罗斯的侨汇，2013年，吉国在外务工人员的侨汇总额约占吉国内生产总值的三分之一，是吉国众多家庭的主要生活来源和拉动吉国内需的重要动，加入欧亚经济联盟可以保证吉尔吉斯斯坦人拿到俄罗斯的签证。吉尔吉斯斯坦既无石油也无天然气，对油气的需求全靠进口，俄罗斯和哈萨克斯坦则为其主要的进口国。

最后，亚美尼亚。亚美尼亚期待加入欧亚经济联盟后有752种商品和18钟农产品享有优惠关税待遇，并扩大亚美尼亚农产品的市场。同样，移民政策问题亚美尼亚的务工人员在俄罗斯和白俄罗斯很多，侨汇是主要收入。从投资角度，亚美尼亚希望获得联盟内国家的投资。 2011-2015年欧亚经济联盟对亚投资增长近6倍，投资领域涵盖食品、酒类、纺织、轻工、基础设施等。从政治角度看，亚美尼亚加入欧亚经济联盟受到西方的干预，美国曾警告亚美尼亚远离俄罗斯。

 

三、欧亚联盟的对外拓展

在以俄罗斯为主导的欧亚地区已经存在了多个双边、多边的协定，存在国际制度重叠的现象。这些地区和次地区一体化制度和机制安排主要包括独联体、俄白联盟、欧亚经济共同体、集体安全条约组织、上海合作组织、中亚合作组织、关税同盟、统一经济空间以及欧亚经济联盟等。这些区域国际合作机制具有诸多相似之处，多数组织是在苏联解体后成立的，不少组织的成员都是重叠的。目前， 这些组织都面临着运行效率低下，未来发展面临挑战。这些协定的效果也不够理想，以哈萨克斯坦为例，根据2015年哈萨克斯坦贸易数据，哈与欧亚经济联盟内的贸易额只占哈总贸易的20.8%。意味着其余79.2%的贸易都是与联盟外的国家进行。欧亚经济联盟作为经济一体化组织，最大的优势应该在于对成员国相互贸易额的增加，加强成员国间的贸易依赖度，实现联盟内部福利的整体提高。但是，成员国经济结构相近，贸易量不大，成为联盟的主要问题，因此，以联盟为整体对外扩展成为联盟的任务。

欧亚经济联盟是一个开放性的组织，遵循平等、主权和自愿的原则。目前看，联盟的对外拓展有以下两种模式：

 

1.建立自由贸易区

联盟对内建立统一市场，对外实施自由贸易区。从地理维度上看联盟的自贸区安排，可以分为两类，第一类是以俄罗斯为中心，以独联体国家和周边小国为主要对象国绘就的三个同心圆。其中，最核心的是联盟成员国。第二个圈就是与联盟建立自由贸易区的独联体国家，如乌兹别克斯坦、阿塞拜疆和土库曼斯坦等；第三圈则是与之建立自由贸易区的非独联体国家。三个同心圆中主要还是独联体国家和周边小国。

第二类是地理位置相对比较远的非独联体国家。普京在2014 年年底的讲话中提到了几个重要的优先合作对象，如越南、土耳其、以色列和印度。除普京提到的国家外，叙利亚等国也同欧亚经济联盟启动了谈判等相关工作。这些非独联体国家与俄罗斯存在某种密切联系，历史和现实中的合作基础良好。例如，越南与欧亚经济联盟的自贸区谈判已经结束，一方面在于冷战时期越南同苏联曾有过紧密合作，另一方面则是近年来俄罗斯与越南的双边关系迅速发展的结果。俄罗斯和越南在石油和天然气、军事技术等领域的合作不断深化，俄罗斯恢复了在越南金兰湾的军事存在。目前，已有约40个国家和组织正式表达了愿意与欧亚经济联盟建立自贸区的意愿，其中包括新西兰、以色列、马其顿、欧洲自由贸易协会中的非欧盟国家冰岛、列支敦士登、挪威和瑞典等。对此，欧亚经济联盟并未表现出特别的积极反应。主要原因是，由于联盟各成员国经济和出口结构多以资源型产品为主，担心在自贸协定贸易自由化原则下，内部市场难以承受外部商品的冲击。

应该强调的是，自贸区式的扩展是以不影响欧亚经济联盟内部权力格局为前提的。俄罗斯始终非常重视维护其在联盟内的主导性地位，因此，与欧亚经济联盟建立自贸区的新经济体必须符合这一前提。另外，自贸区式的扩张有政治因素的影响。俄罗斯《政治阶级》杂志主编特列季亚科夫认为，与越南达成建立自贸区的协议，其地缘政治的考虑明显重于经济，因为越南是地区最重要的国家之一[3]，越南被认为是欧亚经济联盟进入东南亚的“大门”。又如，叙利亚与欧亚经济联盟建立自贸易，虽然叙利亚很难给白俄罗斯和哈萨克斯坦等国带来经济收益，却有政治利益，这都能证明欧亚联盟首先是个政治联合[4]。

 

2.对接的对外拓展方式

中国提出一带一路倡议后，与2016年6月启动了与欧亚经济联盟的对接谈判，历经五轮谈判、三次工作组会和两次部长级磋商，范围涵盖了海关程序与贸易便利化、知识产权、部门合作和政府采购等10个章节，包含了电子商务和竞争等新议题，于2017年10月结束谈判，签署中国与欧亚经济联盟经贸合作协议。从欧亚经济联盟视角看，与中国的合作模式已经成为欧亚联盟扩展的路径之一。

开展机制对接合作，并非是俄罗斯的最初计划。事实上，对接是国际政策制定日程上的新名词[5]。在地缘经济和地缘政治竞争日趋激烈的情况下，俄罗斯及欧亚经济联盟不能错失发展机遇，也必须做出调整和改变，应对经济困难和主要挑战。通过开展机制对接，欧亚经济联盟可以引入强势的新经济体，这是对扩充成员和建立自由贸易区方式的有益补充，又具有更大的灵活性。

原苏联地区有四个一体化进程： 俄罗斯主导的欧亚经济联盟、美国倡导的大中亚计划和新丝绸之路计划、欧盟中亚战略所包含的合作倡议和中国提出的丝绸之路经济带倡议。俄罗斯主导的一体化进程在欧亚地区有得天独厚的优势，不但已经有了实质性的法律构建，而且有可以预期的前景。美国和欧盟的倡议更多关注的是地缘政治要素，具有很大的局限性。中国提出的丝绸之路经济带倡议追求的是互利合作，中国提出了建立利益共同体，没有主权让渡的成分，其过程完全是自愿、自主、独立的，因此，这个倡议能够最先完成与欧亚经济联盟的对接。

对接的拓展模式不同于自贸区，也不是发起一个新的机构、议题的国际谈判。对接的前提是对方国家有自己的发展战略，在双方已有的战略契合点上考虑进一步的合作。这不同于世界贸易组织（WTO）的贸易谈判，WTO 的贸易谈判发生的多数情景下，议题是崭新的，倡导国发起议题，得到各国响应后，开始新议题的谈判，是规则制定过程。目前的对接以双边为主，是在尊重彼此已有的政策框架下进行的对外政策协调，寻找合作的机会。对接并不一定是规则的制定过程，它可能仅仅是一种合作，也可能会导致规则制定。

目前中国和欧亚联盟的对接已经走到规则制定的阶段，但对接的范围只能是货物贸易。根据欧亚经济联盟的基本规则，目前联盟只在货物贸易领域拥有超国家权限，因此对接的内容只能是货物贸易。另外，在经济发展规划上，中国和欧亚联盟也可以对接。对于中国来说，一带一路与欧亚联盟的对接的方向应是贸易便利化，即从制度安排上提高贸易效率、降低贸易成本，既符合丝绸之路经济带倡导的贸易畅通的精神，也配合了欧亚经济联盟的制度安排。

对接是嵌入式多边主义理论的创新应用。美国国际组织研究学者鲁杰提出了“嵌入式多边主义”的概念，鲁杰认为战后美国设计了多边体系，但同时要满足各国国内干预。大萧条的经验教训，使一些国家认可国家干预以确保国内经济稳定的治理模式，因此，多边设计要和各国国内经济发展和安全目标相适应。为此，现有的多边贸易体系的设计中都留出了安全阀，在削减关税等自由贸易的推进过程中，留出了保障措施的例外条款，保证各国国内利益得到防护。战后货币和贸易机制的首要任务，就是通过与国内干预相适应并受国内干预制约的自由化形式，以寻求实现国际和国内经济稳定的双重目标。对接体现了嵌入式的区域拓展路径，即在经济方面，如何协调好区域内各方发展目标的矛盾，在立法方面具有灵活性，给对接各方的主权、经济利益留了一个安全阀，这是顾及各方利益的一种嵌入式制度构建。欧亚经济联盟和中国使用对接策略，找到欧亚经济联盟五国与中国的发展战略的契合点，找到共同利益，将欧亚经济联盟的合作领域与“一带一路”倡议内嵌在彼此的发展规划中，可以说这是联盟扩展的创新模式。